สร้างประเทศด้วยธรรมาภิบาล

ฉบับที่ 12 พ.ศ.2560-2564 จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ วันนี้จึงอยากแชร์ความเห็นของผมในเรื่องนี้

แผนพัฒนาฉบับที่ 12 จะเป็นครั้งแรกที่แผนพัฒนาให้ความสำคัญเรื่องธรรมาภิบาลหรือการกำกับดูแลกิจการที่ดี เป็นประเด็นการพัฒนาประเทศ ซึ่งจำเป็นและสำคัญมากสำหรับเศรษฐกิจไทยขณะนี้เพราะหลายปัญหาที่ประเทศมีอยู่และดูจะแก้ไขไม่ได้ ล้วนมีต้นเหตุมาจากการขาดธรรมาภิบาล ซึ่งได้มีผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจ ต่อความมีเสถียรภาพทางการเมือง และต่อความรุนแรงของปัญหาคอร์รัปชัน สิ่งเหล่านี้เมื่อบวกกับภาวะเศรษฐกิจโลกที่เอื้ออำนวยต่อประเทศไทยน้อยลง เศรษฐกิจไทยช่วงสิบปีที่ผ่านมาจึงขยายตัวในอัตราที่ต่ำ

ในความเห็นของผม ธรรมาภิบาลที่ดีกับการขยายตัวของเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพในระยะยาวเป็นเรื่องที่แยกกันไม่ออก เพราะถ้าธรรมาภิบาลไม่ดี ประเทศก็จะมีแต่ความไม่แน่นอนไม่มีใครอยากลงทุน ดังนั้น การพัฒนาธรรมาภิบาลให้ดีขึ้นจึงสำคัญต่อการลงทุน ต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจ และต่อการหลุดออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางที่ประเทศไทยประสบอยู่ขณะนี้ ที่ประเทศไม่สามารถก้าวข้ามไปสู่ระดับการพัฒนาที่สูงขึ้น

แล้วเราจะพัฒนาธรรมาภิบาลของประเทศอย่างไร

การพัฒนาต้องทำสองด้าน คือ ด้านของภาครัฐ และด้านของภาคเอกชน ในส่วนของภาคเอกชน หลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 การพัฒนาธรรมาภิบาลภาคเอกชนได้มีการขับเคลื่อนต่อเนื่อง ผ่านบทบาทร่วมกันของหน่วยงานกำกับดูแล เช่น สำนักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และธนาคารแห่งประเทศไทย ของสถาบันในภาคเอกชน เช่น สถาบันกรรมการบริษัทไทย สมาคมนักลงทุนไทย นักลงทุนสถาบัน และของบริษัทจดทะเบียน บทบาทเหล่านี้เป็นเหมือน “กลไกตลาด” ที่ผลักดันให้บริษัทจดทะเบียนปรับตัวไปสู่การกำกับดูแลกิจการที่ดีตามมาตรฐานสากล และมีผลให้การปฏิบัติตามหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดีของบริษัทจดทะเบียนไทยมีพัฒนาการที่ดีต่อเนื่อง ทั้งจากการประเมินของสถาบันไอโอดี และของโครงการ ASEAN CG Scorecard ที่บริษัทจดทะเบียนไทยเป็นผู้นำในเรื่องการกำกับดูแลกิจการในอาเซียน

อย่างไรก็ตาม ธรรมาภิบาลในภาคเอกชนไทยยังมีประเด็นที่ต้องทำอีกมาก โดยเฉพาะการทำหน้าที่ของคณะกรรมการและประเด็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย นอกจากนี้ก็มีปัญหาการปฏิบัติจริงตามนโยบาย (Form vs Substance) ที่ผู้บริหารและกรรมการบางบริษัทไม่ทำตามนโยบายการกำกับดูแลกิจการของบริษัทที่ประกาศไว้ จนเกิดการทำผิดกฎหมายและเป็นข่าวใหญ่โต ชี้ถึงความอ่อนแอของจริยธรรมและวัฒนธรรมองค์กรของบริษัท นอกจากนี้ก็จำเป็นต้องขับเคลื่อนการกำกับดูแลกิจการที่ดีให้กระจายไปสู่บริษัทนอกตลาดหลักทรัพย์ ธุรกิจครอบครัว ธุรกิจเอสเอ็มอี รวมถึงมูลนิธิและสมาคมต่างๆ เพื่อให้การกำกับดูแลกิจการที่ดีเกิดขึ้นกว้างขวางในภาคเอกชน ยกระดับธรรมาภิบาลในภาคเอกชนไทยให้สูงขึ้น

แต่ที่ท้าทายและเป็นปัญหาเร่งด่วน ก็คือ ธรรมาภิบาลภาครัฐ ที่มีปัญหามากและเป็นประเด็นสำคัญทั้งต่อประสิทธิภาพของระบบราชการ การทำธุรกิจของภาคเอกชน และความมั่นคงของประเทศ แม้เราจะไม่มีระบบที่ประเมินการปฏิบัติตามหลักการกำกับดูแลกิจการของภาครัฐ เหมือนในภาคเอกชน แต่ความรุนแรงของปัญหาคอร์รัปชันที่มีอยู่ก็เป็นเครื่องชี้ที่ดีถึงปัญหาธรรมาภิบาลภาครัฐที่ประเทศไทยมีอยู่ขณะนี้ และสะท้อนให้เห็นถึงความบกพร่องในธรรมาภิบาลภาครัฐในเกือบทุกมิติ เช่น ความขัดแย้งทางผลประโยชน์ที่ผู้ปฏิบัติหน้าที่ไม่สามารถแยกแยะได้ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม

การบังคับใช้กฎหมายที่อ่อนแอ ความไม่โปร่งใสในการทำหน้าที่ของหน่วยงาน ปัญหาจริยธรรมและความรับผิดรับชอบของคนที่อยู่ในตำแหน่งและการใช้ดุลยพินิจและการตัดสินใจที่ไม่ได้ให้ความสำคัญต่อผลประโยชน์ของส่วนรวม (Public Interest) ทั้งหมด ทำให้ปัจจัยต้นๆ ที่นักลงทุนและนักธุรกิจทั้งในและต่างประเทศมองว่าเป็นอุปสรรคสำคัญในการทำธุรกิจในประเทศไทยล้วนเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่ของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็น เสถียรภาพทางการเมือง ปัญหาคอร์รัปชัน ประสิทธิภาพของระบบข้าราชการ ความต่อเนื่องของนโยบาย และความเพียงพอของสาธารณูปโภคพื้นฐาน

แล้วเราจะแก้ไขอย่างไร ความเห็นของผมก็คือ

ในส่วนภาคเอกชน กลไก “ตลาด” ที่ได้พูดถึงที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาการกำกับดูแลกิจการที่ดีในภาคเอกชน เป็นรูปแบบที่ควรสนับสนุนต่อไป แต่ควรเสริมให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นอย่างน้อยในสองมิติ มิติแรก คือ มีการสนับสนุนโดยภาครัฐสำหรับบริษัทที่ทำเรื่องธรรมาภิบาลได้ดี เพื่อแสดงชัดเจนว่าเป็นค่านิยมที่ภาครัฐให้ความสำคัญ เช่น บริษัทที่จะมาเป็นคู่สัญญากับภาครัฐในโครงการก่อสร้างและการจัดซื้อจัดจ้างขนาดใหญ่ ต้องเป็นบริษัทที่มีธรรมาภิบาลที่ดี และมีนโยบายและระบบควบคุมภายในที่เหมาะสมในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน มิติที่สอง คือ หน่วยงานกำกับดูแลต้องผลักดันการบังคับใช้กฎหมายให้เข้มงวดกว่าที่เป็นอยู่ สามารถเอาผิดลงโทษคนที่กระทำผิดได้อย่างจริงจัง เพื่อลดแรงจูงใจที่จะทำผิด ถ้าไม่ทำ การผลักดันธรรมาภิบาลภาคเอกชนไปสู่ระดับที่สูงขึ้นก็จะมีข้อจำกัด

สำหรับภาคราชการ หนึ่ง รัฐต้องทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพจริงจัง นำไปสู่การจับกุมลงโทษคนทุกระดับที่ทำผิด ถ้าประเด็นนี้ไม่เกิดขึ้น การเปลี่ยนพฤติกรรมสังคมไปสู่การทำในสิ่งที่ถูกต้องก็จะเกิดขึ้นยาก เพราะคนไม่กลัวที่จะทำผิดกฎหมาย สอง ผู้นำในภาครัฐไม่ว่านักการเมือง รัฐบาล และข้าราชการระดับสูง ต้องเป็นตัวอย่างของพฤติกรรมที่เหมาะสม ที่มีธรรมาภิบาลที่ดี เพราะถ้าผู้นำหรือหัวหน้าองค์กรขาดธรรมาภิบาลเสียเอง มีพฤติกรรมไม่เหมาะสม เราก็คงจะหวังอะไรยากจากผู้ปฏิบัติงานในองค์กร สาม ต้องสร้างกลไกตรวจสอบภาครัฐให้เกิดขึ้นจริงจัง โดยให้ความสำคัญกับการเปิดเผยข้อมูลและการตรวจสอบจากภายนอก

ในทุกประเทศการตรวจสอบที่เข้มแข็งโดยองค์กรภายนอก โดยเฉพาะจากภาคประชาสังคม (Civil Society) คือ เงื่อนไขสำคัญของการสร้างธรรมาภิบาลที่เข้มแข็งให้กับประเทศ