ออก กม. เหมือนสร้างบ้าน ต้องถามเจ้าของก่อน

หลายฉบับล้าสมัย ส่งผลกระทบขีดความสามารถในการพัฒนาประเทศ

เช่น พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 ที่เคยเขียนไว้ว่า ไม่ให้ต่างชาติเข้ามาประกอบธุรกิจบริการทุกประเภท แต่ความจริงกลับตรงข้าม เท่ากับว่ากฎหมายที่ออกมาบังคับใช้ไม่ได้ เพราะห้ามมากเกินไป ไม่มีกำลังตรวจสอบ กลายเป็นเครื่องมือให้คนบางกลุ่มหาผลประโยชน์ ประเทศไทยมีกฎหมายที่เป็นปัญหาเช่นนี้อยู่จำนวนมาก สร้างความยากลำบากในการดำเนินธุรกิจ ส่งผลกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและประชาชน

การจัดทำ "Regulatory Guillotine" หรือ กระบวนการพิจารณาสะสางกฎหมายเดิม ที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน เป็นสิ่งย้ำเตือนว่าประเทศไทยควรมีกระบวนการพิจารณา "ความจำเป็นในการออกกฎหมาย” ตั้งแต่ก่อนร่างกฎหมาย มิฉะนั้นแล้ว จะมีกฎหมายที่ไม่ได้คุณภาพออกมาจำนวนมาก ทำให้ต้องเสียเวลามาทบทวนปรับโละกันไม่จบไม่สิ้น

กระบวนการพิจารณา "ความจำเป็นในการออกกฎหมาย” ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะ รัฐบาลได้กำหนดให้ใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย Regulatory Impact Analysis (RIA) มาตั้งแต่ พ.ศ. 2531 และรูปแบบในการประเมินเป็นไปตามมาตรฐานสากล ที่มีตัวแบบจากองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ซึ่งเป็นสมาคมของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่งานวิจัยของทีดีอาร์ไอ พบว่ายังมีปัญหาในเชิงปฏิบัติมากมายส่งผลให้กฎหมายไทยไม่มีคุณภาพอย่างที่ควรจะเป็น และยังคงต้องพูดกันใหม่ (อีกครั้ง) เมื่อ สนช. เร่งเดินหน้าออก พ.ร.บ. จำนวนมากในระยะนี้ จึงสมควรตั้งคำถามต่อกระบวนการ RIA ว่ามีหรือไม่ หรือหากมี ก็เป็นเพียงการกระทำไปตามขั้นตอนทางกฎหมายเท่านั้นหรือเปล่า มิได้ทำเพื่อรับฟังความเห็นแตกต่างจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อมาปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น

เช่น กรณี (ร่าง) พ.ร.บ. ข้าว พ.ศ. .... ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ข้าว พ.ศ. …. แถลงข่าวยืนยัน ว่ามีการรับฟังความคิดเห็น อย่างน้อยกับเกษตรกร ชาวนากว่า 1,000 คน พร้อมพิจารณา "ความจำเป็นในการออกกฎหมาย” แล้ว แต่ในอีกด้านกลับยังมี ตัวแทนชาวนา ผู้เกี่ยวข้องอีกหลายส่วน ออกมาเคลื่อนไหวให้ สนช.และรัฐบาล รับฟังความเห็นจากผู้เกี่ยวข้องอย่างรอบด้านก่อน เช่น เครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือก ร่วมกับเครือข่ายประชาชนปกป้องประเทศ เข้ายื่นหนังสือที่รัฐสภา และผู้เกี่ยวข้องจากสมาคมผู้ส่งออกข้าวไทย สมาคมชาวนาและเกษตรกรไทย สมาคมผู้รวบรวมและจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว สมาคมโรงสีข้าวไทย ที่เห็นตรงกันว่า ยังมีหลายประเด็นน่าเป็นห่วง ในงาน สัมมนาระดมสมอง “ร่าง พ.ร.บ.ข้าว พ.ศ. … : ทำอย่างไรให้เกิดประโยชน์อย่างแท้จริง”

กรณีนี้เป็นตัวอย่างสะท้อนว่า การรับฟังความเห็นที่ผ่านมาไม่ได้ผล เพราะมีกระแสคัดค้านในช่วงโค้งสุดท้ายของการออกกฎหมาย ผ่านสื่อต่างๆ ส่งผลให้ สนช. ยุติการพิจารณา โดยระบุว่าจะนำไปรับฟังความเห็นใหม่ อย่างไรก็ตาม (ร่าง) พ.ร.บ. ข้าว เป็นร่าง ก.ม. ไม่กี่ฉบับ ที่ สนช.ยอมยุติการเดินหน้าท่ามกลางการผ่านกฎหมายหลาย 10 ฉบับก่อนหมดวาระและจะมีการเลือกตั้ง

จากงานวิจัยเรื่องการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย โดย ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะวิจัยทีดีอาร์ไอ ที่ได้สำรวจรายงาน RIA จำนวน 46 ฉบับ (ช่วงปี พ.ศ. 2555-2556) พบปัญหาว่า การประเมินผลกระทบของกฎหมายไทยยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น แต่กฎหมายระดับรอง เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ฯลฯ ที่จะมีผลกระทบในวงกว้าง ยังไม่มีการประเมินเหตุผลความจำเป็นและความคุ้มค่าผลกระทบจะเกิดขึ้น ซึ่งกฎหมายระดับรองนั้นมีรายละเอียดในการบังคับใช้มากกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

นอกจากนี้ การทำ RIA ของไทยยังขาดหน่วยงานตรวจสอบคุณภาพรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมาย และไม่มี “คู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย” ทำให้เกิดปัญหา RIA ไม่เป็นไปตามมาตรฐาน ขาดรายละเอียดของการประเมิน RIA ไม่เป็นประโยชน์ในการพิจารณาออกกฎหมาย

คู่มือที่ใช้อยู่ในปัจจุบันเป็นเพียงการกำหนดคำถามกว้างๆ ที่หน่วยงานผู้เสนอต้องตอบ เช่น ร่างกฎหมายมีความจำเป็นเพียงใด ทางเลือกอื่นๆ มีอะไรบ้าง มีผลกระทบทางบวกและทางลบต่อใครบ้าง ฯลฯ ทำให้ผู้ที่จัดทำรายงานไม่ชัดเจนว่าจะตอบอย่างไร กรอบคำถามควรเจาะจง เช่น ผลกระทบทางการคลังของรัฐบาล ผลกระทบต่อภาคธุรกิจ ต่อสิ่งแวดล้อม ต่อผู้ที่มีรายได้น้อย ฯลฯ หากไม่มีกรอบและหลักวิธีการในการจัดทำการประเมินผลกระทบของกฎหมายแล้ว หน่วยงานราชการก็จะไม่สามารถทำรายงาน RIA ตามมาตรฐานสากลได้

สิ่งที่หน่วยงานของรัฐผู้เสนอกฎหมายจัดทำขึ้น พบว่า มีการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” และมีลักษณะ “tick the box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว” เท่านั้น รวมถึงลักษณะของแบบรายงานการใช้ RIA มีเพียงประมาณ 5 หน้า ไม่อธิบาย วิเคราะห์ประเด็นอย่างละเอียด เช่น ในช่องที่ถามว่ามีทางเลือกอื่นนอกจากการออกกฎหมายหรือไม่ หน่วยงานผู้เสนอกฎหมายก็จะตอบเพียงว่า “ไม่มี” เท่านั้น

การจัดรับฟังความคิดเห็นจากบุคคลภายนอก ก็ถูกจัดทำหลังร่างกฎหมายเรียบร้อยแล้ว โดยหน่วยงานของรัฐใช้เวลาร่างกฎหมายถึงร้อยละ 80-90 ของเวลาทั้งหมด แล้วจึงมีการแลกเปลี่ยนข้อมูล รับฟังความเห็น ทำให้ไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขกฎหมายได้เท่าใดนัก

เพื่อแก้ไขปัญหาข้างต้น คณะวิจัยได้เสนอแนวทางปรับปรุง ดังนี้

ประการแรก ปรับขอบเขตการประเมินผลกระทบ โดยบังคับใช้ RIA กับกฎหมายทุกลำดับชั้น ไม่ใช่เฉพาะกับกฎหมายในระดับ พ.ร.บ. เท่านั้น อาจเริ่มจากกฎหมายที่มีความความสำคัญในเชิงเศรษฐกิจและสังคมก่อน เพื่อจำกัดปริมาณงานของหน่วยงานที่ต้องจัดทำและหน่วยงานที่ต้องตรวจสอบ

ประการที่สอง  ผลักดันให้มีหน่วยงานกลางรับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพของ RIA ที่หน่วยงานภาครัฐจัดทำประกอบในการเสนอกฎหมายที่ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง

ประการสุดท้าย  จัดเวทีในการรับฟังความคิดเห็นทั้งหมด 3 ครั้ง คือ ก่อนที่จะมีการยกร่างกฎหมายหนึ่งครั้ง เพื่อประเมินความจำเป็นในการออกกฎหมายและประเมินทางเลือกอื่นๆ และเมื่อมีการยกร่างกฎหมายแล้วอีกสองครั้งเพื่อประเมินผลประโยชน์และต้นทุนของทางเลือกต่างๆ รวมถึงร่างกฎหมายในภาพรวม

หากเปรียบเทียบการออกกฎหมายก็เหมือนออกแบบบ้าน เมื่อสร้างเสร็จแล้วค่อยมาถามผู้อยู่ว่าชอบไหม ถ้าเขาไม่ชอบจะทำอะไรได้ ถามเขาแค่ว่าอยากปรับหลังคา หรือ วัสดุที่ใช้ปูพื้นจากอิฐเป็นไม้เท่านั้น โดยโครงสร้างตัวบ้านไม่เป็นไปตามที่ผู้อยู่ต้องการ เขาก็ทำอะไรไม่ได้ คนที่สร้างมาแล้วก็คงไม่ยอมรื้ออย่างแน่นอน เช่นเดียวกับร่างกฎหมายออกมาแล้วครบทุกมาตราก็ยากที่หน่วยงานที่เป็นผู้ร่างจะยอมปรับเปลี่ยน หรือรื้อโครงสร้างของร่างกฎหมายดังกล่าว