จับตากฎหมายจัดซื้อจัดจ้าง แก้ปัญหาเทิร์นคีย์ จากบทเรียน “ค่า

พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณาโดย สนช.โดยมีเป้าหมายเพื่ออุดช่องโหว่การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งในแต่ละปีมี “เงินแผ่นดิน” มูลค่าหลายแสนล้านบาทไหลเวียนอยู่ในระบบ ทั้งนี้ ยังไม่รวมถึงโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐบาลมูลค่านับล้านล้านบาท ที่กำลังจะเกิดขึ้นภายในเวลาอีกไม่นาน

หนึ่งในปัญหาที่สำคัญของโครงการลงทุนขนาดใหญ่คือ การดำเนินโครงการด้วย “วิธีการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” หรือ “วิธีเทิร์นคีย์” ที่ก่อให้เกิดการทุจริตในโครงการลงทุนขนาดใหญ่หลายโครงการในอดีต โดยเฉพาะ “โครงการระบบบำบัดน้ำเสียคลองด่าน” ซึ่งเป็นมหากาพย์คดีทุจริตที่เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี 2538 และเป็นที่มาของ “ค่าโง่คลองด่าน” มูลค่า 9 พันกว่าล้านบาท ในอีก 20 ปีต่อมา ที่สังคมไทยต้องมาถกเถียงกัน ว่ารัฐบาลควรจ่ายหรือไม่

โครงการก่อสร้างแบบจ้างเหมาเบ็ดเสร็จ เป็นการดำเนินโครงการที่มี “ผู้ออกแบบ” และ “ผู้ก่อสร้าง” เป็นรายเดียวกัน แม้จะมีข้อดีหลายประการ เช่น โครงการสามารถดำเนินไปได้อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะกับโครงการขนาดใหญ่ ที่มีความเฉพาะในเชิงเทคนิคและเทคโนโลยี หรือมีความท้าทายทางวิศวกรรม อย่างไรก็ดี การที่ผู้รับเหมาผูกขาดการดำเนินโครงการตั้งแต่การออกแบบรายละเอียดและก่อสร้าง เปิดช่องให้มีการละเลยขั้นตอนตามกฎหมายบางประการจนนำไปสู่การทุจริต

ในกรณีโครงการคลองด่านนั้น ผู้รับเหมาฝ่าฝืนระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างเกือบทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงการ และงบประมาณให้แพงขึ้น และมีการเจรจาต่อรองราคาในลักษณะที่ทำให้รัฐเสียเปรียบ เช่น การจ่ายเงินล่วงหน้าเกินกว่ากำหนด การขอลดหลักประกันในโครงการ

หลายปีที่ผ่านมา ระเบียบฯ ว่าด้วยการพัสดุภาครัฐ ไม่สามารถอุดช่องโหว่โครงการแบบจ้างเหมาเบ็ดเสร็จได้ และแม้ว่าจะมีการออก “คู่มือการพิจารณาโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” เพื่อให้เกิดความรัดกุมยิ่งขึ้น แต่คู่มือดังกล่าวก็เป็นเพียงกฎหมายลำดับรอง ซึ่งเป็นเรื่องง่ายที่จะมีการยกเว้นหรือแม้กระทั่งการหลีกเลี่ยงการดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดในคู่มือ เมื่อเทียบกับกฎหมายระดับ “พระราชบัญญัติ”

แม้ว่ารัฐบาลพยายามออกกฎหมายเพื่อควบคุมโครงการลงทุนใหญ่ๆ ของรัฐ ที่มีการร่วมทุนกันระหว่างรัฐและเอกชน เพื่อลดความเสี่ยงการทุจริต แต่กฎหมายว่าด้วยการร่วมทุนฯ ก็ยังไม่ครอบคลุมถึงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ นอกจากนี้ การดำเนินโครงการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน ก็ยังคงเผชิญความไม่แน่นอนว่า รัฐจะทำให้เอกชนสนใจมาร่วมทุนกับรัฐได้มากน้อยเพียงใด

ดังนั้น การดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ยังอาจมีความจำเป็นสำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่บางโครงการ ความท้าทายสำคัญคือ จะทำอย่างไรเพื่ออุดช่องโหว่ของการดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ เพื่อป้องกันมิให้นักทุจริตแสวงหาประโยชน์จากเงินงบประมาณของรัฐดังเช่นที่ผ่านมา

กลับมาที่สถานการณ์ปัจจุบัน ดูมีวี่แววว่าช่องโหว่นี้จะได้รับการแก้ไขเสียที เมื่อร่าง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ ซึ่งมีเนื้อหาที่ได้รับการปรับปรุงให้ดีขึ้นกว่าระเบียบฯ ว่าด้วยการพัสดุฉบับปัจจุบัน กำลังจะไปถึงมือ สนช. พร้อมรอการออกเป็นกฎหมายมาบังคับใช้ตามที่กล่าวมาข้างต้น อันจะช่วยให้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีความรัดกุมยิ่งขึ้นมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนกลับต้องผิดหวังเมื่อพบว่า ว่าที่กฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างฉบับใหม่นี้ กลับไม่ได้ระบุถึงประเด็นการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จไว้อย่างชัดเจนนัก เพราะกำหนดแต่เพียงว่า ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นผู้ออกระเบียบเพื่อกำหนดกรณี หลักเกณฑ์และวิธีการจ้างอีกทอดหนึ่ง จึงสุ่มเสี่ยงว่า ช่องโหว่จากการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ อาจจะยังไม่ได้รับการแก้ไขอีกก็เป็นได้

เพื่อให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ผ่านวิธีจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จในอนาคตเป็นไปอย่าง “คุ้มค่า” “โปร่งใส” “มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล” และ “ตรวจสอบได้” ตามหลักการที่ถูกอ้างถึงในร่าง พ.ร.บ. ผู้เขียนมีความเห็นว่า ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวว่า ควรมีการดำเนินการสามเรื่องดังนี้

เรื่องแรก ควรพิจารณากำหนดเงื่อนไขใน พ.ร.บ. ดังกล่าวให้ชัดเจนว่า หน่วยงานภาครัฐที่มีความจำเป็นต้องดำเนินโครงการด้วยวิธีจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ต้องระบุเหตุผลที่ไม่สามารถลงทุนด้วยวิธีอื่น

เรื่องที่สองคือ ควรกำหนดให้โครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ต้องผ่านความเห็นชอบของ “คณะกรรมการวินิจฉัยปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ” ไม่ใช่ดุลพินิจของหน่วยงานภาครัฐที่เป็นเจ้าของโครงการเพียงลำพัง

และเรื่องที่สุดท้าย ควรกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่ดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ต้องจัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม เช่น การจัดทำข้อตกลงคุณธรรม เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและป้องกัน การทุจริตคอร์รัปชัน

ร่าง พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ นี้จึงจะเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญที่คนไทยจะสามารถแก้ไขความผิดพลาดในอดีต โดยการอุดช่องโหว่จากการดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ เพื่อที่ในอนาคตเราจะได้ไม่ต้องมาเสียใจกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐที่สุดท้าย นอกจากไม่มีใครได้ใช้ประโยชน์ แล้วยังกลับต้องเสีย “ค่าโง่” เหมือนกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่หลาย ๆ โครงการที่ผ่านมา

 -------------------------------

ธิปไตร แสละวงศ์, อิสร์กุล อุณหเกตุ