ทำไมจึงควรเก็บค่าน้ำชลประทาน (ภาษีน้ำ) (1)

การแย่งชิงอำนาจการควบคุมการจัดสรรทรัพยากรน้ำระหว่างหน่วยราชการที่เคยเป็นเหตุให้ ร่างกฎหมายน้ำฉบับก่อนๆแท้ง (นายกรัฐมนตรีจึงใช้มาตรา 44 แก้ปัญหานี้ โดยการจัดตั้งสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติขึ้นในสำนักนายกรัฐมนตรี)

ข้อโต้แย้งสำคัญอีกเรื่อง คือ การเก็บค่าน้ำ หรือบางคนเรียกว่าภาษีน้ำจากเกษตรกร เรื่องนี้เป็นสาเหตุหนึ่งของการถอนร่างกฎหมายฉบับนี้ออกจากสภานิติบัญญัติในปี 2560 ก่อนที่จะนำกลับเข้ามาพิจารณาใหม่ นอกจากนั้นในช่วงปลายปี 2560 มีข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ให้สัมภาษณ์ว่าจะมีการเก็บภาษีน้ำจากเกษตรกร ก็เกิดกระแสคัดค้านกันอย่างกว้างขวาง

อันที่จริงร่างกฎหมายน้ำแห่งชาติ ไม่มีบทบัญญัติให้เก็บค่าน้ำจากการทำเกษตรในครัวเรือน เพราะเป็นการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ซึ่งหมายถึงการใช้น้ำสาธารณะเพื่อการดำรงชีพ การอุปโภค บริโภค การเกษตรหรือเลี้ยงสัตว์ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน แต่จะมีการเก็บค่าน้ำจากการใช้น้ำประเภทอื่น

แต่ข้อเท็จจริง คือตั้งแต่ปี 2485 เรามี พ.ร.บ.ชลประทานหลวง ที่ให้อำนาจรัฐมนตรีเรียกเก็บค่าชลประทานจากเจ้าของหรือ ผู้ครอบครองที่ดินในเขตชลประทาน หรือจากผู้ใช้น้ำเพื่อเกษตรกรรมนอกเขตชลประทานได้ในอัตราไม่เกินไร่ละ 5 บาทต่อปี และกำหนดให้เก็บค่าชลประทานจากการใช้น้ำประเภทอื่นในอัตรา 0.50 บาทต่อลูกบาศก์เมตร(ลบ.ม.) เพียงแต่ก่อนการจัดเก็บค่าน้ำจะต้องมีประกาศกระทรวง แต่ไม่มีรัฐบาลไหนกล้าออกประกาศจัดเก็บค่าชลประทานจากการเกษตรกร เพราะคงกลัวผลกระทบทางการเมืองจนรัฐบาลอยู่ไม่ได้

ถ้าเช่นนั้น “ทำไมเราต้องมาถกเถียงกันว่า “ควรเก็บค่าน้ำ หรือค่าชลประทาน” จากเกษตรกร หรือไม่

คำตอบ คือ ถ้าเรามีน้ำเหลือกินเหลือใช้ ก็ไม่จำเป็นต้องเก็บค่าใช้น้ำชลประทาน ในประเทศที่มีน้ำเหลือเฟือรวมทั้งไทย ในอดีตน้ำจึงเป็น “สาธารณะสมบัติ” ผู้ที่อยู่ริมแม่น้ำหรือทะเลสาบทุกคนมีสิทธิใช้น้ำตราบใดที่การใช้น้ำไม่กระทบกระเทือนผู้ใช้น้ำอื่นๆ

แต่ในปัจจุบัน สถานการณ์ในบางพื้นที่เปลี่ยนแปลงไปมาก โดยเฉพาะในลุ่มเจ้าพระยาและลุ่มน้ำภาคตะวันออก มักเกิดปัญหาน้ำขาดแคลนรุนแรงในปีที่ฝนแล้ง ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำที่อยู่ต้นน้ำกับผู้ใช้น้ำปลายน้ำ นอกจากนั้นรัฐยังต้องใช้งบประมาณมหาศาล ปีละกว่า 4 หมื่นล้านบาท เพื่อลงทุนในระบบชลประทาน

ขณะที่การเพิ่มปริมาณการน้ำต้นทุน โดยการสร้างอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ก็ทำได้ยาก เพราะผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและอาจไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ เราจึงต้องหาแนวทางใหม่ๆ ในการแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำ โดยเฉพาะนโยบายค่าน้ำชลประทาน

สาเหตุสำคัญของการขาดแคลนน้ำ คือ ความต้องการใช้น้ำชลประทานเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ขณะที่ปริมาณน้ำในอ่างเก็บน้ำ นอกจากจะมีจำนวนค่อนข้างคงที่แล้ว ยังมีความผันผวนมาก โดยเฉพาะปีที่ฝนแล้งจัดกับฝนชุก (ปริมาณน้ำต้นทุนในอ่างเก็บน้ำใหญ่ 4 แห่ง ในภาคเหนือและภาคกลางตอนต้นแล้งต่ำสุด 3,240 ล้าน ลบ.ม. และสูงสุด 17,000 ล้าน ลบ.ม.) ขณะเดียวกันระบบการจัดการน้ำ เพื่อการเกษตรยังเป็นการรวมศูนย์ การจัดการน้ำจึงอ่อนไหวต่อการแทรกแซงทางการเมือง ดังเช่นการปล่อยน้ำจำนวนมหาศาลออกจากอ่างเก็บน้ำหลังเกิดน้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 และผลจากนโยบายจำนำข้าวทุกเม็ด ยิ่งกว่านั้น กรมชลประทานก็ไม่สามารถป้องกันการลักสูบน้ำตลอด 2 ฝั่งแม่น้ำลำคลองสาธารณะ รวมทั้งมีนักเลงรายใหญ่ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐที่ใช้น้ำฟรี

ผู้ใช้น้ำรายใหญ่ที่สุดที่ยังใช้น้ำฟรี คือ ภาคเกษตรที่ใช้น้ำชลประทานกว่า 70% ของการใช้น้ำทั้งหมด เฉพาะในลุ่มเจ้าพระยา พื้นที่ทำนาในฤดูแล้งที่ได้รับน้ำชลประทาน เพิ่มขึ้นจาก 3.8 ล้านไร่ ในปี 2541 เป็น 6.6 ล้านไร่ ในปี 2555 ทำให้ปริมาณการส่งน้ำเพื่อการเกษตรเพิ่มขึ้นมาก ยิ่งกว่านั้นปริมาณการส่งน้ำจริงยังสูงกว่าปริมาณการจัดสรรที่วางแผนไว้ทุกปี เพราะชาวนาส่วนใหญ่ในลุ่มเจ้าพระยาและภาคเหนือตอนล่างใช้น้ำฟุ่มเฟือยมากกว่าที่กรมชลประทานประมาณการไว้ (ที่ 1,250 ลบ.ม.ต่อไร่ต่อฤดู) อีกทั้งยังมีพื้นที่ทำนาจำนวนมากที่อยู่นอกแผนการส่งน้ำของกลุ่มสูบน้ำด้วยไฟฟ้าไม่ต่ำกว่า 500 กลุ่ม ระบบการบริหารจัดการน้ำจากส่วนกลางแบบเดิมจึงไม่สามารถควบคุมพฤติกรรมเหล่านี้ได้ ยกเว้นว่าจะต้องมีนโยบายการจัดการด้านความต้องการใช้น้ำใหม่ รวมทั้งนโยบายค่าน้ำชลประทาน

ในอดีต การเพิ่มพื้นที่ชลประทานสำหรับการทำนาปรังช่วยเพิ่มรายได้มหาศาลให้ชาวนาใน ภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง และเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ไทยกลายเป็นผู้ส่งออกข้าว รายใหญ่ที่สุดของโลกกว่า 2 ทศวรรษ

แต่ปัจจุบันการใช้น้ำส่วนใหญ่ทำนาปรังไม่คุ้มค่าอีกต่อไปแล้ว การที่น้ำเป็นของฟรี เกษตรกรจึงใช้น้ำอย่างสิ้นเปลือง และไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัวไปปลูกพืชอื่นที่มีมูลค่าสูงกว่า ประมาณกันว่าการผลิตข้าว 1,000 บาทจะต้องใช้น้ำตลอดห่วงโซ่การผลิต หรือความเข้มข้นของการใช้น้ำ หรือที่ฝรั่งเรียกว่ารอยเท้าน้ำ รวมทั้งสิ้น 174 ลบ.ม. ต่อข้าว 1,000 บาท ถ้าเกษตรกรหันไปปลูกอ้อย หรือผลไม้ ดัชนีการใช้น้ำจะลดลง เหลือ 15.9 และ 9.6 ลบ.ม.ต่อพันบาทตามลำดับ ซึ่งจะทำให้ผลิตภาพการใช้น้ำและรายได้ของเกษตรกรจะสูงขึ้น เช่น การใช้น้ำ 1 หน่วยมาปลูกข้าว จะมีผลิตภาพการผลิตเพียง 0.48 หน่วย แต่ถ้าปลูกทุเรียน จะมีผลิตภาพ 21 หน่วย เป็นต้น ยิ่งกว่านั้นการที่น้ำไม่มีราคา แต่รัฐต้องลงทุนหลายหมื่นล้านบาทในระบบชลประทานก็แปลว่า เรากำลังเอาเงินภาษีไปอุดหนุนผู้บริโภคข้าวทั้งในและต่างประเทศ รวมทั้งถลุงทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมเพื่อการส่งออก

อย่างไรก็ตาม ปัญหาการใช้น้ำไม่ได้อยู่แค่ในภาคเกษตร แต่รวมไปถึงภาคส่วนอื่นๆ และผู้ใช้น้ำประปาด้วย ในครั้งหน้าจะขยายความพร้อมข้อเสนอ ว่าหนทางแก้ไขควรเป็นอย่างไร ราคาน้ำควรเป็นอย่างไร จึงจะมีการใช้น้ำอย่างประหยัด และเราจำเป็นต้องคิดค่าน้ำจากเกษตรกรหรือยัง

หมายเหตุ: หัวข้อข่าว งานวิจัย “ทีดีอาร์ไอ” หนุนจุดผ่อนผันหาบเร่ ที่เผยแพร่ เมื่อ 28 เม.ย. มีความคลาดเคลื่อน กล่าวคือ งานวิจัยที่กล่าวถึงเป็นของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 โดย... ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร

ผู้อำนวยการ ฝ่ายด้านพัฒนาอุตสาหกรรมและชนบท