ผูกขาดร้านปลอดอากร(Duty Free)สนามบิน: ประโยชน์สาธารณะ?

ภายในอาคารผู้โดยสาร ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิและท่าอากาศยานอื่นๆ มักมีเรื่องวิจารณ์ คำถาม และประเด็นสงสัยอยู่เสมอ เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น ประการแรก วิธีการจัดสรรสิทธิฯดังกล่าวก่อให้เกิดการผูกขาด ดังนั้น คำถามแรกก็คือการจำหน่ายสินค้าปลอดอากรจำเป็นต้องมีผู้ผูกขาดรายเดียวหรือไม่ โดยทั่วไป หลักการและเหตุผลตลอดจนวิธีการในการมอบอำนาจผูกขาดให้ธุรกิจใดนั้น อาจเป็นสิ่งที่ชอบธรรมหรือไม่ก็ได้

การผูกขาดในระบบเศรษฐกิจอาจเกิดขึ้นได้ด้วยสาเหตุหลายประการ เช่น การเป็นเจ้าของวัตถุดิบ การเป็นเจ้าของเทคโนโลยีการผลิตซึ่งคู่แข่งไม่มี เป็นต้น อำนาจผูกขาดนั้นทำให้ประชาชนเสียประโยชน์ ทั้งการแสวงหากำไรส่วนเกิน โดยไม่ต้องคำนึงถึงคุณภาพสินค้าหรือบริการ สามารถตั้งราคา เอาเปรียบหรือกลั่นแกล้งคู่แข่งเพื่อครอบครองและขยายส่วนแบ่งตลาดได้ และหากได้กำไรส่วนเกินเป็นเวลานานก็ยิ่งทำให้ปัญหาเหล่านี้ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น เมื่อมีการจัดสรรหรือประมูลครั้งต่อไป ก็สามารถเอาชนะคู่แข่งได้โดยใช้ทุนสะสมจากการผูกขาดในอดีต ทั้งนี้ ยังไม่คำนึงถึงผลของการผูกขาดที่ทำให้สามารถสะสมทุนจนกลายเป็นธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีพลังทางเศรษฐกิจ สร้างเครือข่ายผลประโยชน์ที่สามารถครอบงำกลไกภาครัฐ เอื้อประโยชน์ให้ผู้กำหนดนโยบายได้ด้วย

สังคมจึงมีเหตุผลที่จะให้รัฐควบคุมกำกับการผูกขาดอย่างถูกต้อง ดูแลกฎกติกาและวิธีการมอบอำนาจผูกขาด เพื่อพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของสาธารณะ แต่การผูกขาดที่เกิดจากนโยบายของรัฐ (หรืออาจเรียกว่า ผูกขาดตามนโยบาย) อาจมีทั้งความชอบธรรมและไม่ชอบธรรมก็เป็นไปได้ บางกรณีที่จำเป็นต้องมีผู้ผลิตเพียงรายเดียว เช่น การผลิตที่ต้องลงทุนขนาดใหญ่ ซึ่งการแข่งขันอาจทำให้สิ้นเปลืองทรัพยากรประเทศ เช่น ระบบประปาและสาธารณูปโภคอื่นๆ การมีผู้ผลิตรายเดียวจะทำให้มีประสิทธิภาพมากกว่าการแข่งขัน ขณะเดียวกัน รัฐอาจมอบอำนาจผูกขาดการผลิตและขายเพื่อเป็นแรงจูงใจกระตุ้นให้เกิดการสร้างผลงาน สิ่งประดิษฐ์ นวัตกรรมและวรรณกรรม โดยให้สิทธิบัตรและลิขสิทธิ์ ซึ่งเป็นเหตุผลที่ชอบธรรม

หรืออาจมีเหตุผลอื่นๆ เช่น ควบคุมการผลิตเพื่อรักษาศีลธรรม การให้สัมปทานทรัพยากรธรรมชาติ เช่น การขุดเจาะน้ำมัน กิจการเหมืองแร่ เพื่อควบคุมดูแลการนำทรัพยากรธรรมชาติมาใช้ในระดับที่เหมาะสม เป็นต้น ทั้งนี้ ปัจจัยที่กำหนดว่าอะไรควรเป็นการผูกขาดหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับระดับเทคโนโลยีด้วย แม้แต่ไปรษณีย์ โทรศัพท์หรือการผลิตไฟฟ้าซึ่งแต่เดิมผูกขาดโดยรัฐ ก็สามารถเปิดให้มีการแข่งขันได้ในปัจจุบัน และการเปิดให้มีการแข่งขันสามารถทำให้คุณภาพบริการดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัด

หากรัฐมีนโยบายให้มีผู้ผลิตรายเดียว ก็มีวิธีการหลายวิธีในการควบคุมธุรกิจผูกขาด แต่ทว่าจากประสบการณ์ในประเทศไทยเห็นได้ชัดว่า ผลที่ตามมากลับกลายเป็นการให้อำนาจทำกำไรแก่ผู้รับสัมปทาน ประโยชน์มหาศาลตกแก่ผู้ผลิตโดยไม่มีผลใดๆต่อการลดการบริโภคหรือศีลธรรมอันดี

คำถามก็คือ การจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีเข้าข่ายกรณีใดอย่างมีเหตุมีผลหรือไม่ คำตอบชัดๆก็คือ ไม่ ฉะนั้น คำถามที่ตามมาก็คือทำไมจะต้องให้สัมปทานผูกขาด ลองคิดหาวิธีการบริหารจัดการพื้นที่รูปแบบใหม่ๆ ที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์ให้แก่สังคมประเทศชาติที่สูงขึ้น ไม่ดีกว่าหรือ

มีทางเลือกมากมายในการบริหารจัดการพื้นที่เชิงพาณิชย์เหล่านี้ อาจเปิดให้วิสาหกิจรายย่อยอย่าง OTOP เข้ามาเช่าพื้นที่โดยสินค้าไม่ต้องจ่ายภาษีแว็ท ส่งเสริมธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมที่มีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจต่ำแต่มีผลิตภัณฑ์ที่น่าสนใจ ให้มีโอกาส ห้างต่างๆมีจำนวนมากในประเทศไทยที่มีประสบการณ์จำหน่ายสินค้าชนิดเดียวกันนอกสนามบินแต่ต้องเสียภาษี ซึ่งไม่เป็นการยากที่จะยกเว้นภาษีให้เมื่อขายในสนามบินหรือขายให้ชาวต่างประเทศ หากมีการเปิดให้เช่าพื้นที่อย่างเสรี อาจได้เห็นนวัตกรรมใหม่ๆในการเสนอสินค้าและบริการ อาจเห็นดีไซเน่อร์ไทยนักประดิษฐ์ไทยเสนอผลงานที่สนามบิน ทำให้น่าตื่นตาตื่นใจสำหรับนักท่องเที่ยวมากกว่าสินค้าเดิมๆที่เหมือนๆ กันแทบทุกสนามบินทั่วโลกก็เป็นไปได้ การบริหารจัดการก็ไม่ได้สลับซับซ้อนถ้ามีการออกแบบระบบบัญชีที่ดี หาก ทอท. อ้างว่าไม่มีความเชี่ยวชาญพอที่จะบริหารจัดการในลักษณะนี้ ก็ยิ่งน่าคิดว่าให้หน่วยงานอื่นที่มีความเชี่ยวชาญเข้ามาทำหน้าที่แทนก็น่าจะเป็นไปได้ โดยให้ ทอท. มีหน้าที่บริหารจัดการเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการบินเท่านั้นตามความเชี่ยวชาญ

ดูตัวอย่างต่างประเทศ ก็เห็นว่าดิวตี้ฟรีส่วนใหญ่จะเปิดให้มีผู้ได้รับสัมปทานหลายราย อาทิ สนามบินอินชอน เกาหลี มีจำนวน 6 รายที่ เทอร์มินอล 1 และจำนวน 6 รายที่เทอร์มินอล 2 ทั้งสนามบินชางงี สิงคโปร์ สนามบินฮ่องกง และสนามบินนาริตะ ญี่ปุ่น ก็มีผู้ขายจำนวนหลายราย ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันและปรับปรุงประสิทธิภาพอยู่เสมอ

บทความตอนหน้า ฉบับวันที่ 24 ก.ค.2562 จะขอกล่าวถึงปัญหาการจัดสรรสิทธิประกอบกิจการจำหน่ายสินค้าปลอดอากร(ดิวตี้ฟรี) และขอขัดข้องทางกฎหมาย

โดย... 

ดร.สิริลักษณา คอมันตร์

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล