ผูกขาดร้านปลอดอากร(Duty Free)สนามบิน: ประโยชน์สาธารณะ? (จบ)

 เพื่อสะท้อนถึงการจัดสรรสิทธิประกอบกิจการจำหน่ายสินค้าปลอดอากร(ดิวตี้ฟรี) และสิทธิการบริหารกิจกรรมเชิงพาณิชย์ของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย(ทอท.)

คำถามต่อไปกับประเด็นทางกฎหมายก็คือว่า ในการประมูลที่ผ่านมา แม้ว่าทีโออาร์จะมีความโปร่งใสในระดับหนึ่ง แต่เกณฑ์การตัดสินที่ใช้นั้น เพื่อประโยชน์ของใคร และผลตอบแทนที่มอบให้ ทอท.เหมาะสมหรือไม่

ข้อเสนอด้านเทคนิคและผลตอบแทนรัฐตามทีโออาร์แบ่งออกเป็น 4 ส่วน คือ (1)ประสบการณ์และความเชี่ยวชาญ โครงสร้างองค์กรและแผนการพัฒนาบุคลากร และงบการเงิน (2)แผนการดำเนินงานแนวคิดหลักการ การออกแบบตกแต่งสถานที่ (3)แผนธุรกิจ ความสามารถในการระดมทุนการชำระหนี้ และ (4) ผลประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ำรายปีที่เสนอให้ ทอท.

ดูแล้วมีเหตุผล แต่นอกจากข้อ (4) แล้วเปิดโอกาสให้ใช้ดุลยพินิจมากเกินควรหรือไม่ คุณสมบัติตามทีโออาร์ก็คล้ายๆ กันแทบทุกราย องค์ประกอบของคุณภาพในข้อ (1) ถึง (3) นั้น มีตัวแปรอะไรบ้างในการวัดคุณภาพที่เหมาะสม และมีการประกาศให้ทราบหรือไม่ว่าปัจจัยเหล่านี้คืออะไร เกณฑ์การตัดสินยังให้น้ำหนักกับประสบการณ์เดิม ไม่ได้เน้นศักยภาพในการดำเนินการในอนาคต

นอกจากนี้มีการให้ข่าวฮือฮาว่าเปรียบเทียบผลตอบแทนระหว่างสัญญาฉบับเดิม (28 ก.ย.2549 ถึง 27 ก.ย.2563 รวมระยะเวลา 14 ปี) กับสัญญาฉบับใหม่ (วันที่ 28 ก.ย. 2563 ถึง 31 มี.ค.2575 รวมระยะเวลา 10 ปี 6 เดือน)แล้ว รายได้ของ ทอท. เพิ่มขึ้นมาก

แต่การเปรียบเทียบตามตารางนี้ เป็นสิ่งที่ขาดเหตุผลและความเหมาะสมโดยสิ้นเชิง รายได้ที่เสนอให้ ทอท. นั้นจะมากน้อยเพียงใด ต้องคำนวณจากรายได้ที่ ทอท. ควรจะได้รับโดยคำนึงถึงประมาณการจำนวนผู้โดยสารที่จะเพิ่มขึ้น การใช้จ่ายเฉลี่ยของผู้โดยสารแต่ละกลุ่มทั้งชาวไทยและต่างประเทศในอนาคต และที่สำคัญคือจำนวนพื้นที่จัดสรรเพิ่มขึ้น ซึ่งมีทั้งอาคารผู้โดยสารหลังเดิม 18,000 ตารางเมตร(ตร.ม.) และพื้นที่ภายในอาคารเทียบเครื่องบินรอง หลังที่ 1 ที่กำลังก่อสร้างและมีกำหนดแล้วเสร็จในปี 2563 อีก 4,000 ตร.ม.ด้วย

อนึ่ง ผลประโยชน์ตอบแทนก็ยังกำหนดกันแบบเดิมๆ ว่าใครให้มากก็เป็นผู้ชนะ ลองหันมาใช้เกณฑ์อย่างอื่นกันดีกว่าไหม เกณฑ์ที่เฉพาะเจาะจงแทนแผนกว้างๆ เช่น ใครให้บริการดีกว่ากัน ใครเสนอสินค้าได้หลากหลายกว่ากัน ใครขายสินค้าในราคาต่ำกว่ากันสู้กับสนามบินต่างๆ ในต่างประเทศได้ ซึ่งจะนำมาซึ่งความประทับใจของลูกค้า สร้างชื่อเสียง สร้างตลาดให้ประเทศไทย

นอกจากนี้ มีการหาข้อมูลวิเคราะห์เปรียบเทียบหรือไม่ว่าแนวปฏิบัติในประเทศอื่นเป็นอย่างไร ผลตอบแทนของสนามบินประเทศอื่นอยู่ประมาณ 30-40% หรือไม่ เทียบกับ 15-20% ตามสัญญาของ ทอท. คงต้องจับตาดูรายละเอียดของทีโออาร์

สำหรับ Pick Up Counter ที่เปิดโอกาสให้ซื้อของในเมืองและรับที่สนามบินต่อไปว่าจะเจาะจงให้ผูกขาดอีกหรือเปล่า

นอกจากนี้ อายุสัมปทานก็ยาวไปหรือไม่ สำหรับกิจการที่ไม่ใช่การขุดเจาะ สำรวจ หรือลงทุนก่อสร้าง เพียงแค่การตกแต่งเท่านั้น การตลาดก็ไม่จำเป็นต้องลงทุนมาก เรียกว่าลูกค้าแทบไม่มีทางเลือก ในต่างประเทศระยะเวลาสัมปทานลักษณะเดียวกันเฉลี่ยประมาณ 5-7 ปี แต่ของไทยยาวนานถึง 10 ปี

ปัญหากฎหมายประเด็นสุดท้ายคือเรื่องปัญหากฎหมายและการใช้กฎหมาย

ในช่วงเวลา 2-3 ปีที่ผ่านมา ได้มีความพยายามปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ออกกฎหมายใหม่ให้รัดกุม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และป้องปรามการทุจริต แต่ พ.ร.บ.ที่เกี่ยวข้อง เช่น พ.ร.บ.จัดซื้อจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ ปี 2560 และพ.ร.บ. ร่วมทุนฉบับใหม่ปี 2562 ไม่ครอบคลุมการจัดสรรพื้นที่เชิงพาณิชย์ของ ทอท.!

อาจจะจำกันได้ว่าเมื่อมีการจัดสรรพื้นที่จำหน่ายสินค้าปลอดอากรครั้งแรกในปี 2547 การจัดสรรนั้นอยู่ภายใต้กฎหมายร่วมทุน ฉบับปี 2535 และได้มีการตรวจสอบไต่สวนโดยสำนักงาน ปปช. ในประเด็นว่ามีการแบ่งแยกโครงการพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายดังกล่าวหรือไม่ แต่ละโครงการมีมูลค่า 900 และ 800 กว่าล้านบาท ทำให้ต่ำกว่าเกณฑ์ 1,000 ล้านบาทภายใต้กฎหมายร่วมทุน มีการส่งคำถามไปยังสำนักงานกฤษฎีกาว่าในการคำนวณมูลค่าของโครงการนั้นควรรวมมูลค่าสินค้าคงคลังที่ต้องเก็บไว้เพื่อจำหน่ายด้วยหรือไม่ อย่างไรก็ดีประเด็นก็คือว่า แต่เดิมโครงการนี้อยู่ภายใต้กฎหมายร่วมทุน

มาในปัจจุบัน ธุรกิจดิวตี้ฟรีกลับไม่เข้าข่ายต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ พ.ศ.2562เนื่องจากไม่ใช่กิจการจำเป็นที่ขาดไม่ได้ และไม่ได้เกี่ยวเนื่องกับโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะของท่าอากาศยานฉะนั้น การจัดสรรพื้นที่เชิงพาณิชย์ก็ไม่อยู่ภายใต้กฎหมายใดนอกจากระเบียบของ ทอท. เอง!

มีความสับสนแม้กระทั่งในหน่วยงานตรวจสอบว่า กรณีนี้มีลักษณะเป็นการให้สัมปทานจะอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับใด พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง ปี 2560 เปิดโอกาสให้มีผู้สังเกตการณ์อิสระ มีการคำนวณราคากลางอย่างโปร่งใส มีการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ หรือผลประโยชน์ทับซ้อน ฯลฯ แต่ก็ไม่มีผลบังคับใช้ในกรณีนี้เช่นกัน! หลายๆ กรณีของการให้สัมปทานโดยรัฐ ทำให้รัฐไม่ได้รายได้เท่าที่ควร ประชาชนไม่ได้คุณภาพบริการที่น่าจะเป็น ถึงเวลาหรือยังที่จะปรับเปลี่ยนวิธีการที่ใช้อยู่เดิมๆ

โดย... 

ดร.สิริลักษณา คอมันตร์

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล