ค่าโดยสารถึงแพง? การเปลี่ยนการกำกับราคาขนส่งมวลชนในลอนดอน

เป็นคำถามที่มีการถกเถียงมาหลายสิบปี แต่เมื่อชุดแนวคิดเสรีนิยมใหม่ได้ก้าวขึ้นมามีบทบาทในทางนโยบายและแพร่หลายในปัจจุบัน โดยการเปิดโอกาสให้เอกชนลงทุนในระบบขนส่งมวลชนมากขึ้น ก็ทำให้ขนส่งมวลชนในฐานะสวัสดิการสังคมแทบจะหายไปในหลายเมืองเกิดใหม่ 

เมื่อเอกชนลงทุนในระบบขนส่งมวลชนแทนรัฐ ก็มักถูกตั้งคำถามถึงการผูกขาดสัมปทานรายเดียวหรือมีผู้ได้สัมปทานจำนวนน้อยรายจนไม่เกิดการแข่งขัน รวมถึงการแสวงหากำไรในการทำธุรกิจ จนทำให้ราคาค่าขนส่งมวลชนแพงตามกลไกตลาด เลยอยากย้อนกลับไปถึงการเปลี่ยนวิธีการกำกับกิจการรถไฟในอังกฤษ ซึ่งส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงราคาค่าโดยสาร

อังกฤษในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบผสม ระหว่างปล่อยให้เอกชนดำเนินธุรกิจอย่างเสรีและแข่งขันในตลาด ส่วนรัฐลงทุนทำโครงสร้างพื้นฐานแบบผูกขาด เช่น การสื่อสารโทรคมนาคม การขนส่งมวลชน การไฟฟ้า หรือการประปา คำอธิบายสาเหตุของการเกิดเศรษฐกิจแบบผสมเช่นนี้เกิดจาก ระบบตลาดล้มเหลว (Market Failure) ได้ในบางกรณี เช่น การลงทุนในโครงข่ายโทรคมนาคมหลายราย ก็อาจมีต้นทุนที่สูงกว่าการลงทุนเพียงรายเดียว

นักเศรษฐศาสตร์หลายคนก็เสนอว่า ในเมื่อรัฐเป็นผู้ลงทุนในสินค้าที่กลไกตลาดล้มเหลว ก็ควรจัดสวัสดิการสังคมให้ประชาชนเสียเลย แต่ สตีเฟน ลิตเติลชาวด์ (Stephen Littlechild) นักเศรษฐศาสตร์และที่ปรึกษาทางด้านนโยบายให้กับรัฐบาลอังกฤษ มองว่า แม้ระบบตลาดจะล้มเหลวการลงทุนขนาดใหญ่อย่างโครงสร้างพื้นฐาน แต่ก็ใช่ว่าจะรัฐจะต้องทำแทนที่เอกชนในตลาดเสียทั้งหมด

ลิตเติลชาวด์ ได้นำเอาแนวคิดเศรษฐศาสตร์สำนักออสเตรีย (Austrian Economics) ซึ่งอยู่บนฐานความเชื่อการแข่งขันในตลาด เพราะฉะนั้นรัฐจะต้องสร้างตลาดพิเศษสำหรับสินค้าผูกขาด เพื่อให้เอกชนสามารถเข้าแข่งขันในตลาดผูกขาดได้ การสร้างตลาดของรัฐมักจะทำในรูปแบบการประมูลสัญญาสัมปทาน

คำถามต่อมา คือ แล้วรัฐจะสร้างแรงจูงใจให้เอกชนลงทุนในสินค้าผูกขาดได้อย่างไร ในเมื่อเอกชนไม่มีเคยลงลงทุนในตลาดผูกขาดแบบนี้มาก่อน ทั้งยังต้องตัดราคาสัมปทานกับคู่แข่งเพื่อให้ชนะการประมูล รัฐจึงได้เสนอการกำกับราคาในรูปแบบใหม่ที่อิงกับความต้องการของผู้บริโภค โดยการสร้างระดับราคาให้มีความแตกต่างตามช่วงเวลา สถานที่ หรือปัจจัยอื่นๆ มาเป็นแรงจูงใจ เพื่อสร้างความมั่นใจว่าราคาของสินค้าผูกขาดที่เอกชนลงทุนจะเป็นไปตามกลไกตลาด

ลิตเติลชาวด์ เสนอให้รัฐกำกับราคาขั้นสูง (Price-cap regulation) เพื่อควบคุมไม่ให้ราคาแพงเกินไป ซึ่งเป็นรูปแบบการกำหนดราคาที่เกิดขึ้นหลังจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอังกฤษในช่วงทศวรรษ 1980 กล่าวคือ ราคาค่าโดยสารจะต้องสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงในตลาด โดยที่รัฐไม่ควรอุดหนุนงบประมาณเพื่อแทรกแซงให้ราคาต่ำกว่าความเป็นจริง แต่ก็ควบคุมโดยการกำหนดราคาค่าโดยสารในอัตราสูงสุด เพื่อไม่ให้เอกชนที่ผูกขาดการบริการเป็นผู้กำหนดราคาตามอำเภอใจฝ่ายเดียว

แม้รัฐจะพยายามกำกับผู้รับสัมปทานไม่ให้ได้ประโยชน์จากการผูกขาดมากเกินไป โดยการตั้งคณะกรรมการต่างๆ ขึ้นมาเพื่อป้องกันผูกขาดทางธุรกิจ ปกป้องผลประโยชน์เพื่อสาธารณะ และกำกับราคาที่เป็นธรรมให้กับประชาชน แต่ปัญหาในการกำกับราคาขั้นสูง คือ ไม่ได้ระบุชัดเจนว่าเป็นราคาขั้นสูงในการเดินทางหนึ่งครั้ง หรือ ราคาขั้นสูงในการเดินทางหนึ่งวัน

ภายใต้การกำกับราคาขั้นสูงเช่นนี้ Transport for London หรือ หน่วยงานการขนส่งมหานครลอนดอน จึงใช้หลักการ Pay as you go ออกแบบแพคเกจการเดินทางที่หลากหลายตามแต่การเดินทางของแต่ละคน โดยมีหลักๆ 3 รูปแบบ ดังนี้

1.Daily Cap บัตรรายวัน มีอายุการเดินทาง 24 ชั่วโมง

2.Weekly Cap บัตรรายสัปดาห์ สามารถเดินทางได้ต่อเนื่อง 7 วัน นอกจากนั้นบัตรประเภทนี้ยังสามารถซื้ออายุการเดินทางแบบรายเดือน รายสามเดือน ไปจนถึงรายปี ซึ่งค่าเดินทางก็จะถูกลง

3.Off-peak caps หากไม่ได้ซื้อบัตรรายวันหรือบัตรรายเดือน ก็จะมีการกำกับค่าโดยสารรายเที่ยว โดยจะมีการลดราคาในช่วงที่ผู้โดยสารไม่คับคั่ง (rush hour) แต่ถ้าผู้โดยสารเสียค่าเดินทางรายเที่ยวมากกว่า daily cap ในภายในหนึ่งวัน ระบบก็จะคืนเงินส่วนเกินเข้าในบัตรให้ในภายหลัง

การกำหนดราคารูปแบบนี้มีความคล้ายคลึงกับรถไฟฟ้า BTS เมื่อดูสัญญาสัมปทาน BTS ฉบับแรก พบว่า มีการระบุ “เพดานอัตราค่าโดยสารขั้นสูงสุดที่อาจเรียกเก็บได้” ซึ่งถือว่าเป็นการกำหนดราคาขั้นสูง รวมไปถึงการปรับราคาค่าโดยสารจะอ้างอิงจากอัตราเงินเฟ้อและดัชนีราคาผู้บริโภคประจำเดือนทั่วไปในเขตกรุงเทพมหานครตามที่กระทรวงพาณิชย์ประกาศ มาเป็นเหตุผลในการขอขึ้นค่าโดยสาร

อย่างไรก็ตาม การทำแพคเกจขนส่งสาธารณะในรูปแบบนี้ก็สร้างความเหลื่อมล้ำทางสังคม ในแง่ที่ว่าคนที่มีฐานะมีรายได้สูง จะซื้อแพคเกจขนส่งสาธารณะได้ในราคาที่ถูกกว่าคนที่ได้ค่าจ้างขั้นต่ำเป็นอย่างมาก ซึ่งเป็นการลดทอนปัญหาความเป็นธรรมในการใช้ขนส่งมวลชน สิ่งที่ต้องถาม คือ การทำแพคเกจขนส่งมวลชนด้วยการกำกับราคาขั้นสูงเช่นนี้ จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำของเมืองที่อาจจะนำไปสู่ความขัดแย้งทางสังคมได้อย่างไร?