เมื่อ EIA ไม่ได้รับความไว้วางใจ ก็ต้องใช้ SEA แทน (ตอนที่ 1)

ย้อนเวลากลับไป ๑๐๐ ปี การพัฒนาของประเทศต่างๆ ทั่วโลกล้วนเน้นไปในทางเศรษฐกิจเพื่อเพิ่มรายได้เป็นหัวใจหลัก แต่ทุกคนมาพบในเวลาต่อมาว่าการกระทำเช่นนั้นก่อให้เกิดปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมตามมา ไม่ว่าจะเป็นการที่คนในพื้นที่กลายเป็นคนจนในพื้นที่เดิมของตัวเองโดยไม่รู้เนื้อรู้ตัว จนถึงระดับที่บางคนทนต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้นไม่ได้รวมทั้งไม่สามารถปรับตัวเข้ากับสิ่งแวดล้อมใหม่ได้ ต้องอพยพออกไป

หรือเลวร้ายไปกว่านั้นบางคนถึงกับต้องถูกบังคับให้อพยพออกจากพื้นที่โครงการโดยไม่สมัครใจ เช่น โครงการสร้างเขื่อนและอ่างเก็บน้ำ หรือในด้านสิ่งแวดล้อมก็เกิดปรากฎการณ์น้ำเน่า อากาศเป็นพิษ มีสารโลหะหนักอันตรายหรือสารก่อมะเร็งในน้ำในดินในพื้นที่ซึ่งเดิมไม่เคยมีมาก่อน ดังนี้เป็นต้น

        มนุษย์เราเป็นสัตว์สมองโตเมื่อมีปัญหาก็ต้องหาทางแก้ มาตรการที่ออกมาสำหรับลดหรือสู้กับปัญหาเหล่านั้น คือ เครื่องมือที่เรียกว่า EIA หรือ Environmental Impact Assessment หรือการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งเมื่อออกมาในช่วงแรกๆ เครื่องมือนี้ก็ได้รับการยอมรับกันทั่วโลกในระดับที่สูงมากทีเดียว แม้แต่ธนาคารโลกเองก็ใช้เครื่องมือ EIA นี้ ในการบรรเทาหรือขจัดปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมเหล่านี้

เหตุใด EIA จึงไม่ได้รับความไว้วางใจ

        ในกระบวนการของ EIA นั้น เจ้าของโครงการพัฒนา (ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือของเอกชน และไม่ว่าจะเป็นภาคอุตสาหกรรม เหมืองแร่ คมนาคม ฯลฯ) หรือบริษัทที่ปรึกษาที่เจ้าของโครงการจ้างมา จะต้องลงพื้นที่เก็บข้อมูลและศึกษาว่าโครงการพัฒนานั้น ๆ มีผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้างและมากน้อยเพียงใด จากนั้นก็ต้องหามาตรการต่าง ๆ มาเพื่อขจัดปัญหานั้นให้สิ้นไป เช่น ระบบบำบัดน้ำเสีย ระบบฟอกอากาศเสีย ระบบน้ำทิ้งเป็นศูนย์ (Zero Discharge) ระบบกำจัดขยะอันตราย เป็นต้น

ทว่ามาตรการเหล่านี้อาจแก้ปัญหามลพิษเป็นรายโครงการได้ แต่อาจไม่สามารถแก้ปัญหามลพิษสะสมรวมได้หากมีหลายโครงการอยู่ในพื้นที่เดียวกัน ซึ่งเมื่อแก้ปัญหามลพิษสะสมรวมนี้ไม่ได้ น้ำยังเน่าอยู่ มลพิษอากาศยังมากอยู่ ผู้คนยังเจ็บป่วยอยู่ ความเชื่อมั่นของประชาชน/ชาวบ้านต่อรายงาน EIA ก็เริ่มหดหายไป

        ที่ร้ายไปกว่านั้น คือ มาตรการที่กำหนดไว้ในรายงาน EIA เหล่านั้นมักเป็นเรื่องของสิ่งแวดล้อมและมลพิษทางกายภาพ ซึ่งบ่อยครั้งที่แก้ปัญหาทางสังคมไม่ได้เพราะเป็นบริบทที่ต่างกัน ที่เห็นได้ชัดก็ เช่น ผู้คนต่างถิ่นย้ายถิ่นฐานเข้ามาในพื้นที่มากจนคนในพื้นที่กลายเป็นคนส่วนน้อย และความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ-สังคมสูงขึ้น กระทั่งในที่สุดคนบางส่วนในพื้นที่ก็เริ่มต่อต้านและสร้างแนวร่วมมากขึ้นจนเกิดปัญหาที่รุนแรง รวมทั้งกลายเป็นบทเรียนของคนในพื้นที่อื่น ที่จะปฏิเสธและมิให้มีโครงการที่น่าสงสัยในผลกระทบมาเกิดขึ้นในพื้นที่ของตน

 

        ‘รายงาน EIA หรือ เฮอะ! เชื่อไม่ได้ ไม่เชื่อหรอก’ จึงเป็นข้อสรุปของหลายคนในหลายพื้นที่และไม่ยินยอมให้มีโครงการต่าง ๆ จากภายนอกเข้ามาในพื้นที่ของตน

        อย่างไรก็ตาม ถ้ามองอย่างรอบคอบ การพัฒนาทางเศรษฐกิจก็ยังคงต้องเดินหน้าต่อไป การหยุดอยู่กับที่ในขณะที่คนอื่นเขาเดินไปข้างหน้าก็คือการก้าวถอยหลังนั่นเอง

        แล้วเราจะแก้ไขปัญหาคาใจนี้ได้อย่างไร ถ้าเครื่องมือ EIA ก็ใช้แก้ปัญหาไม่ได้แล้ว

       SEA ... เครื่องมือใหม่ที่มาแทน EIA

        เมื่อ EIA กลายมาเป็นเครื่องมือที่เริ่ม‘ใช้ไม่ได้’ในทั่วโลก ก็ได้มีคนคิดระบบใหม่ขึ้นมาแทน ระบบหรือเครื่องมือใหม่นี้มีชื่อว่า SEA หรือ Strategic Environmental Assessment หรือที่บัญญัติศัพท์เป็นภาษาไทยว่า ‘การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์’ ทั้งนี้มีข้อสังเกตว่าเครื่องมือใหม่นี้ไม่ใช่การประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโครงการหนึ่งๆอย่างเดิมๆแต่เพียงเท่านั้นอีกต่อไป แต่จะเป็นการมองไปในอนาคต มองไปที่‘ต้นทาง’ตั้งแต่ก่อนที่จะมีการพัฒนาโครงการหนึ่งใดขึ้นมาในพื้นที่ โดยจะต้องศึกษาไว้ล่วงหน้าไปที่‘ศักยภาพ’และ ‘ขีดจำกัด’ของ‘ทรัพยากร’และ‘สิ่งแวดล้อม’ของพื้นที่ ว่าพื้นที่นั้นควรใช้ทำอะไร อะไรที่ทำได้ อะไรที่ไม่ควรทำหรือทำไม่ได้เลย โดยผ่านกระบวนการการปรึกษาหารือกันในหมู่ภาคีที่เกี่ยวข้อง ทั้งในระดับประเทศและในระดับพื้นที่นั้นๆ

        เมื่อสรุปออกมาตั้งแต่ต้นทางแล้ว ก่อนที่จะมีการพัฒนา‘โครงการ’มาลงในพื้นที่ ว่าอะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้ ก็เชื่อกันว่าวิธีนี้จะเป็น‘การป้องกันไว้ดีกว่าแก้’และโครงการพัฒนาที่จะมาลงในพื้นที่หลังจากที่ทำ SEA เสร็จแล้วก็จะไม่ประสบปัญหาการประท้วง/ขัดขืน/โต้แย้ง และโครงการฯ จะสามารถเดินหน้าไปได้อย่างราบรื่นและรวดเร็ว อันเป็นการใช้ทรัพยกรและงบประมาณที่คุ้มค่าและสมประโยชน์กว่า รวมทั้งใช้เวลาดำเนินการน้อยกว่าใช้วิธีการดำเนินงานแบบเดิมๆ ผ่านกระบวนการ EIA

        ในตอนถัดไปหรือตอนที่ ๒ เราจะลงรายละเอียดของระบบ SEA ว่าเป็นอย่างไร ใช้งานได้อย่างไร ซึ่งผู้ที่จะนำ SEA ไปใช้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเรียนรู้ส่วนนี้ไว้ก่อน

บทความโดย ศ. ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร

(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด)