ความจริงเรื่องภาษียาสูบ

บทความโดย ศาสตราจารย์ ดร. อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 โครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบใหม่น่าจะมีผลบังคับใช้ได้ก่อน 1 ตุลาคม 2564 ผมในฐานะที่ได้มีโอกาสทำงานวิจัยเกี่ยวกับนโยบายภาษียาสูบมาพอสมควร ขอนำสรุปข้อเท็จจริงเกี่ยวนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบของไทยในช่วงที่ผ่านมา เพื่อเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐและประชาชนที่สนใจในเรื่องดังกล่าว ดังนี้

ภาษีบุหรี่ถือเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลใช้เพิ่มราคาของสินค้ายาสูบ ซึ่งมีโทษต่อสุขภาพของประชาชน (Health Tax) และยังเป็นเครื่องมือในการสร้างรายได้ภาษีเข้ารัฐด้วย อย่างไรก็ดี สำหรับประเทศไทย การตัดสินใจกำหนดนโยบายภาษียาสูบยังมีปัจจัยด้านสังคมและการเมือง รวมทั้งปัจจัยด้านการปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศเข้ามามีบทบาทค่อนข้างสูง และด้วยสาเหตุนี้จึงทำให้นโยบายภาษียาสูบของไทยมีช่องโหว่ทางภาษีหลายจุด ได้แก่

1. ภาษียาเส้นยังอยู่ในระดับที่ต่ำมาก เพราะรัฐมองว่ายาเส้นเป็นสินค้าสำหรับผู้มีรายได้น้อยและถูกผลิตโดยผู้ประกอบการท้องถิ่น ทำให้ในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา รัฐขึ้นภาษียาเส้นแค่ 2 ครั้ง ในขณะที่ขึ้นภาษีบุหรี่เกือบ 17 ครั้ง แม้ว่ายาเส้นจะมีอันตรายไม่น้อยไปกว่าบุหรี่ โดยการวิจัยของผมพบว่า ถ้าภาระภาษีบุหรี่เพิ่มขึ้นร้อยละ 1 ยอดขายยาเส้นจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 4 สอดคล้องกับยอดขายยาเส้นที่เพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวหลังการเพิ่มขึ้นของภาษีบุหรี่ในปี 2560
2. การกำหนดภาษีมูลค่าบุหรี่แบบ 2 อัตรา ที่ร้อยละ 20 บาท สำหรับบุหรี่ไม่เกิน 60 บาท และร้อยละ 40 สำหรับบุหรี่ราคาเกิน 60 บาท เพราะรัฐต้องการปกป้องผู้ประกอบการในประเทศที่ส่วนใหญ่ขายบุหรี่ในราคาที่ต่ำกว่า 60 บาท แต่โครงสร้างภาษี 2 อัตรากลับไปสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการต่างชาติหันมากำหนดราคาบุหรี่ไม่ให้เกิน 60 บาทต่อซอง เพื่อเสียภาษีในอัตราที่ถูกกว่า จนส่งผลให้เกิดการแข่งขันราคาระหว่างบุหรี่ไทยและบุหรี่นอกรุนแรงขึ้น และเกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้บริโภคจากสูบบุหรี่ราคาแพงมาสูบบุหรี่ราคาถูกที่เสียภาษีในอัตราถูกกว่าเพิ่มขึ้น
3. ภาระภาษีบุหรี่เพิ่มขึ้นเร็วกว่าการขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภคหลายเท่าตัว ในปี 2560 บุหรี่ราคาถูกที่สุดในตลาดมีราคาเพิ่มขึ้นร้อยละ 50 ในขณะที่การขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภคอยู่ที่ร้อยละ 5 การเพิ่มขึ้นของราคาบุหรี่ในอัตราที่สูงกว่ากำลังซื้อมาก ได้ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมการเปลี่ยนไปสูบสินค้าทดแทนที่ยังคงมีราคาถูก และเกิดแรงต่อต้านภาคอุตสาหกรรมยาสูบ โดยเฉพาะชาวไร่ยาสูบได้รับผลกระทบอย่างหนักจากการถูกลดการรับซื้อใบยาสูบจากผู้ประกอบการในประเทศ โดยส่งผลให้การขึ้นภาษีครั้งต่อไปทำได้ยากขึ้น

สถานการณ์ข้างต้นเป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลกที่ โดยทำให้นโยบายภาษีบุหรี่ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรทั้งในด้านรายได้และสุขภาพ องค์กรระหว่างประเทศที่มีความเชี่ยวชาญด้านภาษียาสูบ เช่น องค์การอนามัยโลกและธนาคารโลก จึงได้มีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายภาษียาสูบไว้ว่า ควรเก็บภาษีในสินค้าทดแทนที่มีอันตรายเหมือนกันในอัตราที่เท่าเทียมกัน ควรใช้อัตราภาษีอัตราเดียวสำหรับผลิตภัณฑ์ยาสูบประเภทเดียวกัน และควรปรับขึ้นอัตราภาษียาสูบอย่างสม่ำเสมอตามการเพิ่มขึ้นของกำลังซื้อของผู้บริโภค

ข้อเสนอแนะข้างต้นไม่ใช่เรื่องยากที่จะดำเนินการให้เกิดขึ้น แต่กระทรวงการคลังและกรมสรรพสามิตจำเป็นต้องก้าวให้พ้นกับกับดักวงจรเดิม ๆ ของการกำหนดนโยบายภาษีบุหรี่ของไทย ที่ได้พิสูจน์แล้วว่า นโยบายภาษีบุหรี่จำเป็นต้องสร้างสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์หลัก ได้แก่ ด้านสุขภาพและรายได้รัฐ และวัตถุประสงค์รอง ได้แก่ สังคม การเมือง และผลกระทบต่ออุตสาหกรรมยาสูบ เพื่อให้สามารถสามารถลดแรงต้านจากอุตสาหกรรมยาสูบ โดยเฉพาะชาวไร่ยาสูบ และสามารถกำหนดนโยบายภาษียาสูบที่เหมาะสมได้

ทางออกที่ดีที่สุดคือ การกำหนดโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ที่เหมาะสมควบคู่ไปกับการกำหนดอัตราภาษีที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ และมีการปรับขึ้นอัตราภาษีแบบค่อยเป็นค่อยไป สอดคล้องกับการขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภค ไม่ส่งเสริมพฤติกรรมผู้บริโภคให้หันไปหาสินค้าทดแทนทั้งยาเส้นและบุหรี่เถื่อน เพื่อลดแรงต่อต้าน สร้างการยอมรับ และแรงสนับสนุนในการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอุตสาหกรรมยาสูบในระยะยาว

แนวทางดังกล่าวอาจดำเนินการได้โดยการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้เหมาะสมโดยการรวมอัตราภาษีมูลค่า 2 อัตรา และเปลี่ยนมาใช้อัตราภาษีมูลค่าแบบอัตราเดียวทันที และกำหนดอัตราภาษีในระดับที่เหมาะสมกับกำลังซื้อของผู้บริโภค โดยต้องไม่สูงจนเกินไปเหมือนเช่นที่เคยเกิดขึ้นในปี 2560 ตัวอย่างเช่นที่ร้อยละ 23 โดยภายใต้อัตราภาษีเดียวที่ร้อยละ 23 บุหรี่ส่วนใหญ่ในตลาดน่าจะต้องขยับราคาขึ้นจาก 60 บาทต่อซอง ไปขายที่ 63 ต่อซอง เพิ่มขึ้นร้อยละ 5 โดยน่าจะเป็นระดับที่สอดคล้องกับกำลังซื้อของผู้บริโภค (วัดจากการขยายตัวของ Nominal GDP per capita) ในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาที่เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 4 เท่านั้น และไม่น่าจะมีผลต่อการขยายตัวของบุหรี่เถื่อน หรือก่อให้เกิดแรงต้านจากภาคอุตสาหกรรมยาสูบ

นอกจากอัตราภาษีที่สูงขึ้นในระดับที่เหมาะสมจะช่วยให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นตามมาด้วยแล้ว ราคาบุหรี่ที่มีความหลากหลายมากขึ้นในช่วงตั้งแต่ 63 บาทขึ้นไป จะส่งผลดีในทางอ้อมต่อผลการดำเนินงานของผู้ประกอบการในประเทศทั้งในด้านยอดขายและกำไรตามมา โดยเป็นการช่วยให้ผู้ประกอบการในประเทศสามารถแข่งขันได้ในระยะยาวภายใต้โครงสร้างภาษีที่มีประสิทธิภาพทั้งในด้านรายได้และสุขภาพของประชาชน

รัฐต้องกล้าที่จะเพิ่มอัตราภาษียาเส้นควบคู่ไปด้วยกับการปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ในอนาคตด้วย การปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่อย่างเดียวโดยไม่ปรับขึ้นอัตราภาษียาเส้นนั้นจะไม่ช่วยลดการบริโภคยาสูบในภาพรวมได้อย่างแน่นอน และยังจะส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐให้ลดลงตามมาอีกต่างหาก ทั้งนี้ ข้อมูลจากงานวิจัยของผมพบว่า หากมีการขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ร้อยละ 1 รัฐจำเป็นต้องมีการขึ้นอัตราภาษียาเส้นร้อยละ 15.3 เป็นอย่างน้อยไปพร้อมกัน เพื่อลดพฤติกรรมการบริโภคสินค้าทดแทนในตลาดยาสูบ.