3 ทางเลือกรัฐบาลใหม่เดินหน้า 'ประชานิยม' รื้องบฯ 67 - ออก พ.ร.ก. – กู้แบงก์รัฐ

การหาเสียงเลือกตั้งปี 2566 เป็นการหาเสียงที่แข่งขันกันด้วยนโยบายประชานิยมอย่างเข้มข้น โดยมีพรรคการเมืองทั้งขนาดกลางและขนาดใหญ่แข่งกันออกนโยบาย “แจกเงิน” หรือ การให้ “สวัสดิการ” เพิ่มขึ้นจากที่รัฐบาลให้อยู่ในปัจจุบัน

โดยนโยบายแจกเงิน และให้สวัสดิการมีตั้งแต่การเพิ่มเงินในบัตรสวัสดิการแห่งรัฐซึ่งเป็นนโยบายของพรรคพลังประชารัฐ และพรรครวมไทยสร้างชาติ  การให้เบี้ยผู้สูงอายุเพิ่มเติม ของพรรคพลังประชารัฐ พรรครวมไทยสร้างชาติ พรรคไทยสร้างไทย นโยบายสวัสดิการถ้วนหน้าโดยการเพิ่มสวัสดิการให้กับทุกช่วงวัยของพรรคก้าวไกล  รวมไปถึงการประกาศแจกเงินในกระเป๋าเงินดิจิทัลคนละ 10,000 บาท ของพรรคเพื่อไทย โดยจ่ายเงินให้กับประชาชนคนไทยที่มีอายุ 16 ปีขึ้นไป

 

นโยบายประชานิยมใช้เงิน 5 - 6 แสนล้านบาท 

ซึ่งเมื่อคิดถึงวงเงินและงบประมาณที่แต่ละพรรคการเมืองจะต้องใช้เพื่อทำนโยบายให้ได้ตามที่หาเสียงไว้ต้องใช้งบประมาณนับแสนล้านบาท โดยตัวเลขที่เปิดเผยมาแล้วสำหรับนโยบายที่ใช้วงเงินในการทำนโยบายมากที่สุดคือนโยบายสวัสดิการถ้วนหน้า และนโยบายแจกเงินดิจิทัลคนละ 10,000 บาท ซึ่งต้องใช้เงินไม่น้อยกว่า 5.5 – 6.5 แสนล้านบาท

ส่วนนโยบายเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุหากคิดที่ตัวเลขคนละ 3,000 บาทต่อเดือน และคิดจากจำนวนผู้สูงอายุ 13 ล้านคน ตามสัดส่วนประชากรผู้สูงอายุ 20% ของประชากรทั้งประเทศ นโยบายนี้จะต้องใช้เงิน 4.8 แสนล้านบาท

แต่หากจะใช้นโยบายแบบพรรคพลังประชารัฐที่ให้เบี้ยผู้สูงอายุตามขั้นบันได โดยผู้สูงอายุ 60 ปีขึ้นไปจะได้รับ 3,000 บาท อายุ 70 ปีขึ้นไป จะได้รับ 4,000 บาท และอายุ 80 ปีขึ้นไปจะได้รับ 5,000 บาท ที่คาดว่าจะใช้งบประมาณไม่ต่ำ 5 แสนล้านบาท

 

เปิด 3 แนวทางการเมืองใช้งบประชานิยม 

ทั้งนี้จากนโยบายที่ต้องใช้เงินจำนวนมากในการขับเคลื่อนหากพิจารณาถึงทางเลือกที่รัฐบาลใหม่จะสามารถหาแหล่งเงินมาขับเคลื่อนนโยบายที่ทุกพรรคต่างก็บอกว่าเข้ามาแล้วจะเดินหน้าทันทีจึงมีทางเลือกที่เป็นไปได้เพื่อจัดหาวงเงินมาใช้ในการจัดทำนโยบาย 3 แนวทางได้แก่

1.การรื้อการจัดทำงบประมาณรายจ่ายปี 2567 ใหม่ตั้งแต่กรอบการจัดทำงบประมาณ 

อย่างที่ทราบกันดีว่าโครงสร้างงบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบันนั้นส่วนใหญ่เป็นงบประจำ โดยมีงบลงทุนไม่มากนักเมื่อเทียบกับงบประมาณรวม อย่างกรอบงบประมาณปี 2567 ที่ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) ไปแล้วมีกรอบงบประมาณรวม 3.35 ล้านล้านบาท เป็นงบประมาณขาดดุล 5.93 แสนล้านบาท

โดยมีโครงสร้างในส่วนของงบรายจ่ายประจำประมาณ 2.63 ล้านล้านบาท คิดเป็น 78.6% และงบลงทุนประมาณ 7.17 แสนล้านบาท คิดเป็น 21.4% ของงบประมาณทั้งหมด ส่วนอีก 3.5% เป็นรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ที่วงเงินประมาณ 1.17 แสนล้านบาท

หากพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลต้องการให้งบประมาณสามารถตอบสนองต่อนโยบายที่หาเสียงไว้ได้ก็สามารถที่จะเข้ามาแก้ไขการจัดทำงบประมาณรายจ่ายปี 2567 ซึ่งกฎหมายให้อำนาจว่าสามารถขอทบทวนงบประมาณทั้งหมดตั้งแต่กรอบการจัดทำงบประมาณรายรับ รายจ่าย และการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งในการนำเอาโครงการประชานิยมมาใส่ไว้ในงบประมาณก็สามารถทำได้ แต่ก็อาจจะไปกระทบกับงบประมาณประจำของส่วนราชการต่างๆ ขณะเดียวกันก็อาจกระทบกับงบลงทุนที่มีอยู่ประมาณ 7 แสนล้านบาท

ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงการที่มีการผูกพันงบประมาณไว้แล้ว ดังนั้นหากไม่ให้กระทบกับงบฯประจำและงบลงทุนฯทางเลือกของรัฐบาลใหม่ในการจัดทำงบประมาณรองรับโครงการประชานิยมก็คือการกู้ขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น แต่ทั้งนี้ก็ต้องพิจารณาถึงกรอบยั่งยืนทางการคลัง และแผนการคลังระยะปานกลางของประเทศที่กำหนดให้มีการขาดดุลงบประมาณไม่เกิน 3% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมด

 

2.การออก พ.ร.ก.กู้เงินฯ

เป็นอีกช่องทางหนึ่งที่รัฐบาลในฐานะฝ่ายบริหารของประเทศสามารถที่จะหาแหล่งเงินมาใช้ได้ หากมี “ความจำเป็นเร่งด่วนอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้” โดยรัฐธรรมนูญปี  2560 ได้กำหนดไว้ว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลจะต้องดำเนินการภายใต้กรอบของกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 140 ที่ได้กำหนดให้ การจ่ายเงินแผ่นดินต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งการกู้เงินของรัฐบาลสัมพันธ์กับการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน จึงจำเป็นต้องเป็นไปตามกฎหมายข้างต้น

โดยการกู้เงินของรัฐบาล กฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องคือ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 มาตรา 20 ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะ การกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ เพื่อให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ หรือ เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ภายในประเทศ 

อย่างไรก็ตามการกู้ที่นอกเหนือไปจากเงื่อนไขตาม พ.ร.บ.หนี้สาธารณะฯ ให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ซึ่งในมาตรา 53 ได้กำหนด "ช่องทางพิเศษ" ให้อำนาจรัฐบาลโดยผ่านทางกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อนำมาแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศได้ก่อน โดยจะต้องมีการออกกฎหมายเป็นการเฉพาะและเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนโดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทันเท่านั้น

ตัวอย่างการออกพ.ร.ก.กู้เงินฯ 

โดยที่ผ่านมารัฐบาลได้มีการออก พ.ร.ก.กู้เงินในสถานการณ์ฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ จากกรณีการเกิดโควิด-19 โดยออก พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ 2 ฉบับในปี 2563 และ 2564 วงเงินรวม 1.5 ล้านล้านบาท และก่อนหน้านี้ในปี 2562 สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ ได้มีการออก พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ.2552 จำนวน  4 แสนล้านบาท (พ.ร.ก.ไทยเข้มแข็ง) รวมถึง พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.2555 จำนวน 350,000 ล้านบาท (พ.ร.ก.บริหารจัดการน้ำ) ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ เป็นต้น

โดยช่องทางการออก พ.ร.ก.กู้เงินเพื่อมารองรับนโยบายประชานิยมนั้นหากรัฐบาลเลือกจะใช้แนวทางนี้ก็อาจสามารถทำได้ แต่สิ่งที่ต้องระวังก็คือข้อกำหนดในทางกฎหมายในการออก พ.ร.ก.นั้นกำหนดให้ใช้ในสถานการณ์ฉุกเฉินและจำเป็นเร่งด่วนอันหลีกเลี่ยงไม่ได้เท่านั้น  

 

3.การที่รัฐบาลขอกู้เงินจากสถาบันการเงินในประเทศ

ซึ่งแนวทางนี้เป็นอีกช่องทางที่รัฐบาลใช้อยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะการขอกู้เงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจในประเทศ ในลักษณะขอให้สถาบันการเงินสำรองจ่ายไปก่อน หรือดำเนินโครงการที่รัฐต้องการผลักดันให้เกิดขึ้นไปก่อน แล้วรัฐบาลจะตั้งงบประมาณพร้อมด้วยดอกเบี้ยตามที่ตกลงที่จะใช้คืนในงบประมาณปีต่อไป

ซึ่งแนวทางนี้ก็ถือว่ารัฐบาลใช้กลไกของรัฐในการทำนโยบายช่วยเหลือประชาชนก่อนในช่วงที่มีข้อจำกัดเรื่องของงบประมาณ แต่สิ่งที่จะตามมาก็คือสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่งก็มีเพดานตามกฎหมายที่จะใช้วงเงินในการดำเนินนโยบายตามโครงการของรัฐ ที่เรียกว่า กรอบอัตรายอดคงค้างของภาระหนี้ที่รัฐบาลต้องชดเชย หรือ “เพดานหนี้ตามมาตรา 28” ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ 35%  ซึ่งที่ผ่านมาธนาคารเฉพาะกิจของรัฐบางแห่งก็ให้รัฐกู้เกือบเต็มเพดาน เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รับภาระจากภาครัฐอยู่กว่า 90 โครงการ และภาครัฐต้องตั้งงบประมาณชดเชยกว่าปีละ 1 แสนล้านบาท

ถือเป็นข้อมูลที่บ่งบอกว่าการกู้เงินจากธนาคารเฉพาะกิจของรัฐนั้นปัจจุบันมีช่องว่างที่จะสามารถกู้เพิ่มเติมได้ไม่มากนัก ซึ่งหากภาครัฐจะใช้ช่องทางนี้ก็ต้องมีการตั้งงบประมาณไปชำระหนี้ที่ติดค้างอยู่ให้มากขึ้น ซึ่งก็จะกระทบกับการจัดทำงบประมาณในภาพรวมด้วย ยังไม่รวมถึงงบประมาณที่ต้องตั้งเป็นค่าใช้จ่ายในส่วนของดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากเป็นการกู้ยืมเงินในช่วงที่อัตราดอกเบี้ยยังอยู่ในช่วงขาขึ้น

จะเห็นได้ว่าไม่ว่ารัฐบาลใหม่จะเลือกวิธีการใดในการจัดสรรวงเงินมาใช้ในการทำนโยบายประชานิยมตามที่ได้หาเสียงไว้ ก็หนีไม่พ้นการกู้เงินเพิ่มเติม จะแตกต่างกันก็เพียงแค่กู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ หรือการกู้เงินในรูปแบบออก พ.ร.ก.หรือกู้จากสถาบันการเงิน ซึ่งก็จะสร้างภาระงบประมาณต่อไปในอนาคต และทำให้ “พื้นที่ทางการคลัง” ของประเทศลดน้อยลงและ"ความเสี่ยงทางการคลัง"ของประเทศเพิ่มขึ้น