TDRI แนะจ่าย ‘ถ้วนหน้า’ ไฮบริด สกัดคนจนตกหล่น

กระทั่งกระทรวงมหาดไทยได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพคนชราขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาไปเมื่อวันที่ 11 สิงหาคมที่ผ่านมา โดยมีสาระเพิ่มเติม คือ ผู้มีสิทธิที่จะได้รับเบี้ยคนชรา ต้องเป็นผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพตามที่คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติตามกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุกำหนด 

นั่นหมายความว่าทุกคนที่กำลังจะก้าวสู่วัยเกษียณในอนาคตจะไม่ได้รับเบี้ยคนชราอีกต่อไป นอกจากจะไป “พิสูจน์ความจน” ว่าเป็นบุคคลที่ไม่มีรายได้ หรือมีรายได้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพ 

หลังเกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักและการตอบโต้ระหว่างฝ่ายการเมือง รัฐบาลได้ออกมาชี้แจงสาเหตุของการปรับเกณฑ์ในครั้งนี้ว่า เป็นการใช้นโยบายการคลังที่พุ่งเป้าเพื่อช่วยเหลือไปยังกลุ่มคนที่มีความจำเป็นและเดือดร้อนกว่า โดยหวังสร้างความยั่งยืนทางการคลังระยะยาว 

ท่ามกลางข้อถกเถียงในสังคมว่าแท้จริงแล้วมาตรการดูแลผู้สูงอายุด้วยเบี้ยยังชีพคนชราของไทย ควรคงไว้ที่หลักถ้วนหน้าแบบเดิมหรือ ควรให้เฉพาะกลุ่มคนที่ต้องการความช่วยเหลือตามหลักเกณฑ์ใหม่ ปัญหาด้านภาระด้านงบประมาณ รวมไปถึงความเสี่ยงที่จะมีคนแก่ตกหล่นระหว่างทางมากน้อยเพียงใด มีมุมมองจากดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ ต่อประเด็นที่สั่นสะเทือนสังคมในเวลานี้

การเปลี่ยนเกณฑ์สิทธิรับเบี้ยยังชีพคนชรา จากเดิมเป็นแบบถ้วนหน้า เป็นต้องมีการพิสูจน์ความจนเกิดผลกระทบอะไรบ้าง

เรื่องนี้เป็นแนวคิดที่รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้โยนหินถามทางมาแล้ว ผลกระทบที่เกิดขึ้นก็คือจะทำให้คนแก่ที่กำลังจะอายุ 60 ปีขึ้นไปและไม่ได้มีฐานะยากจนจะไม่ได้รับเงินเบี้ยยังชีพตามแนวทางเดิม แต่คนที่เคยได้รับเบี้ยคนชราอยู่แล้วก็จะได้รับต่อไปตามที่บทเฉพาะกาลกำหนดเอาไว้  ซึ่งหลักเกณฑ์ใหม่นี้จะทำให้เหมือนกับย้อนกลับไปก่อนปี 2552 ที่มีการให้เงินอุดหนุนเจาะจงเฉพาะกลุ่ม

ผลกระทบของหลักเกณฑ์ใหม่ก็ชัดเจนว่า มีผู้ที่จะมีสิทธิได้เงินน้อยลง ซึ่งความคาดหวังของรัฐบาลที่ออกกฎแบบนี้เพราะต้องการที่จะประหยัดงบประมาณ ตามที่มีการประเมินเป็นตัวเลขในอนาคตว่าจะต้องมีการใช้เงินมากกว่าปัจจุบันที่ประมาณ 80,000 ล้านบาทเพื่อจ่ายเบี้ยคนชรา ซึ่งสาเหตุหลักๆที่ต้องใช้งบประมาณที่เพิ่มมากขึ้น มาจากผู้สูงวัยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และงบประมาณเที่อาจพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนเบี้ยยังชีพที่จากเดิมกำหนดไว้ตามขั้นบันไดตามช่วงอายุรายละ 600-1,000 บาทต่อเดือน ตามที่มีพรรคการเมืองหาเสียงไว้ว่าจะเพิ่มจำนวนงบประมาณเบี้ยคนชราต่อหัวด้วย เช่น พรรคก้าวไกลจะปรับเบี้ยคนชราเป็น 3,000 ต่อเดือน และยังมีพรรคการเมืองบางพรรคที่กำลังอยู่ระหว่างการรวมเสียงฟอร์มรัฐบาลกันอยู่ ก็ใช้ตัวเลข 3,000 บาทต่อเดือนเหมือนกัน ซึ่งถ้าทุกคนได้เบี้ยคนชรา 3,000 บาทต่อเดือน จะต้องใช้งบประมาณ 4 – 5 แสนล้านบาทต่อปี หรือเพิ่มขึ้น 5-6 เท่าจากงบประมาณที่ใช้ในปัจจุบัน ซึ่งก็ถือเป็นภาระของงบประมาณที่มากจริง

อาจารย์มองว่าเบี้ยยังชีพคนชราควรจะใช้หลักการถ้วนหน้าหรือช่วยแบบเจาะจงเฉพาะกลุ่ม

โดยพื้นฐานควรที่จะเป็นถ้วนหน้า ลองมองย้อนหลังไปว่าทำไมรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ถึงทำให้เป็นแบบถ้วนหน้าในปี 2552 เพราะว่าก่อนหน้านั้น กลไกการให้เงินช่วยเหลือมีปัญหาจริงๆ  โดยปัญหาที่ผมเจอด้วยตาตัวเองเลย คือ ตอนลงพื้นที่ไปที่หมู่บ้านแห่งหนึ่ง ไปคุยกับคนในหมู่บ้านว่าอยากจะเจอกับคนแก่ที่มีฐานะยากจนที่สุดในหมู่บ้าน ซึ่งคนในหมู่บ้านก็พาไปเจอ พบว่าเป็นคุณยายคนหนึ่งซึ่งอายุเยอะและน่าสงสารมาก มีฐานะยากจนแน่นอนเพราะว่าไม่มีรายได้ ป่วยเป็นเบาหวาน ทำให้ขาบวมมาก ไม่สามารถทำอะไรได้เลยแม้แต่ขยับตัวก็ยังเป็นไปอย่างยากลำบาก ที่สำคัญคือลูกหลานไม่ดูแล อยู่คนเดียว ประทังชีพได้ด้วยการที่เพื่อนบ้านนำเอาข้าวมาให้กินเป็นจานๆไป ซึ่งก็ไม่แน่ใจว่าได้กินครบทุกมื้อหรือไม่

แต่ปรากฏว่าคุณยายคนนี้ไม่ได้รับเบี้ยยังชีพในยุคนั้น เพราะว่าตอนนั้นเบี้ยยังชีพได้กำหนดให้คณะกรรมการหมู่บ้านเป็นผู้คัดเลือกว่าใครสมควรจะได้ความช่วยเหลือ โดยแต่ละหมู่บ้านจะได้โควต้าหมู่บ้านละ 6-8  คนและพอมีการถามกันไปถามกันมาก็พบว่าคนที่ได้รับคัดเลือกในหมู่บ้านนั้นคือคนที่เป็นญาติกับผู้ใหญ่บ้าน เป็นญาติกับ อบต. ซึ่งเรื่องแบบนี้เกิดขึ้นจริงในการคัดกรองว่าคนๆนั้นจนหรือไม่จน ถึงแม้ว่าจะมีเกณฑ์ที่ชัดเจนแต่กลไกการคัดกรองมีปัญหา เช่นที่ผมเจอคณะกรรมการหมู่บ้านมีการเล่นพวกเล่นพ้อง ซึ่งก็คือปรากฏการณ์ที่ผมใช้คำว่า “คนจนตกหล่น” คือคนจนตัวจริง คนแก่ที่จนจริงกลับไม่ได้เงิน

เพราะฉะนั้นคำถามก็คือว่าถ้าหลักเกณฑ์นี้ออกมาบังคับใช้จริงกระบวนการคัดกรองจะแน่ใจได้อย่างไรว่าจะไม่มีปัญหาอย่างที่เคยเป็นมาก่อนหน้าปี 2552 ซึ่งผมคิดว่ามีปัญหาแน่นอนเพราะว่าไม่ว่าหลักเกณฑ์จากคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติจะออกมาอย่างไร แต่ถ้าให้พิจารณาก็จะมีไม่กี่ทางเลือกที่คาดว่าทางคณะกรรมการฯจะใช้ เช่น อาจจะใช้บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เป็นเกณฑ์ว่าคนแก่คนไหนจน แต่อย่าลืมว่าตัวบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเองก็มีปัญหาในตัวเองอยู่แล้วที่พบว่ามีคนจนตกหล่นเยอะมาก คนจนตัวจริงหลายสิบเปอร์เซนต์กลับไม่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เพราะฉะนั้นถ้าใช้เกณฑ์บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ก็จะทำให้คนแก่ตกหล่นเรื่องนี้ไปด้วย ปัญหาก็ไม่ได้แก้

ต้องเข้าใจว่าคนจนที่ไม่มีบัตรบริการแห่งรัฐมีแนวโน้มที่จะเป็นคนจนที่จนมากๆ จนกว่าคนจนอื่น ๆ เพราะมีปัญหาเฉพาะตัวที่มาจากความจนมาก ๆ ของเขา เช่นการที่เขาไม่มีบัตรเพราะว่าเขาไม่รับทราบข้อมูล ไม่รับรู้ข่าวสาร หรือรู้แต่ว่าไม่สะดวกที่จะมาเดินเรื่อง เพราะว่าการจดทะเบียนจะต้องไปที่ธนาคารของรัฐ ที่ทำการเขต ซึ่งอยู่ในเมืองเขาก็ไม่สะดวกที่จะมา หลายคนก็มีปัญหาเรื่องเอกสารไม่ครบ เพราะฉะนั้นคนที่ตกหล่นเป็นกลุ่มคนที่ลำบากจริงๆ 

ประสบการณ์ทั่วโลกบอกเราว่า โครงการอะไรก็ตามที่ต้องมีการคัดกรองให้เฉพาะคนจนทุกโครงการในโลกมีปัญหาหมด คือว่าจะมีคนจนตกหล่นและสัดส่วนก็จะไม่ต่ำด้วย ธนาคารโลกประมาณการว่าคนจน 100 คนจะมีโดยเฉลี่ย 40 คนที่ตกหล่น เช่นของไทยเองบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในรอบที่แล้วตกหล่นไปกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ ส่วนรอบใหม่ผมก็ไม่คิดว่าปัญหาจะเบาบางไปเท่าไหร่ ดังนั้นไม่ว่าจะใช้วิธีแบบไหน ตกหล่นแน่นอน อีกปัญหาคือคนไม่จนจริงจำนวนมากก็อาจได้รับสิทธิไป

จุดยืนเบื้องต้นของผมคิดว่าควรเป็นแบบถ้วนหน้า แต่ถ้าจะขยายความต่อว่าผมไม่กังวลเรื่องงบประมาณหรือ? โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าขึ้นเป็น 3,000 บาทต่อเดือนจริง ซึ่ง3,000 ก็เป็นตัวเลขซึ่งสำหรับคนยากจนจริงๆ ก็อธิบายได้ว่าไม่ได้สูงไปสำหรับการที่ต้องให้กับคนที่ยากลำบากจริงๆ แต่ก็จะเป็นปัญหาว่างบประมาณ 4-5 แสนล้านบาทจะไปหาจากไหน 

แนวทางที่ผมชอบเป็น “แนวคิดแบบลูกผสม” ซึ่งก่อนหน้านี้รัฐบาลชุดนี้ก็มีการตั้งคณะกรรมการศึกษาเรื่องนี้และมีข้อเสนอแนะมาแล้ว ขณะที่ธนาคารโลกก็ออกรายงานมาในแนวทางคล้ายๆกันเมื่อ 2-3 เดือนที่แล้ว โดยแนวคิดแบบลูกผสม คือ ในเรื่องของถ้วนหน้าให้คงเอาไว้ แต่คงเอาไว้ในระดับที่ไม่สูงนัก เช่น อาจจะเป็นระดับที่ได้ในปัจจุบัน 600-1,000 บาท ผู้สูงอายุจะได้ถ้วนหน้าทุกคนแบบไม่มีการคัดกรอง ถ้าเกิดว่ากรณีที่พรรคการเมืองซึ่งมาเป็นรัฐบาลชุดใหม่ อยากจะเพิ่มงบประมาณอีกเป็นพันกว่าบาทหรือกระทั่งถึง 3,000 บาท ตามที่หาเสียงไว้ ในส่วนที่เพิ่มขึ้นตรงนี้ ก็ให้เข้าสู่การคัดกรองได้ เพื่อให้เฉพาะคนจนมากๆได้รับเงินในส่วนเพิ่มนี้ไป โดยข้อดีคือจะไม่มีใครที่ตกหล่น เพราะไม่ว่าจะใช้เกณฑ์อะไรก็ตามอย่างน้อยจะได้เบี้ยยังชีพของเก่า 600-1,000 บาท จะไม่เป็นศูนย์ ในระหว่างนี้กระบวนการคัดกรองก็พยายามปรับปรุงทำให้ดีขึ้นเพื่อให้คนที่จนได้จริงๆได้เข้าถึงเงินในส่วนเพิ่มเติม 

ซึ่งก็เอาใจช่วยกระบวนการคัดกรองถึงแม้ว่าประสบการณ์ทั่วไปจะระบุว่าเป็นไปไม่ได้ที่จะทำให้สมบูรณ์แบบ แต่ว่าก็สามารถปรับปรุงได้ ปัญหาบัตรสวัสดิการแห่งรัฐก็ปรับปรุงได้ถ้าจะปรับปรุง เพราะฉะนั้นข้อเสนอของผมคือว่าให้เป็นลูกผสม งบประมาณที่ต้องใช้อาจจะมากกว่าปัจจุบัน แต่ว่าจะใช้ไม่มากเท่ากับกรณีที่เป็นถ้วนหน้าในอัตราจ่ายต่อหัวที่สูง งบประมาณที่ต้องจ่าย ไม่ถึง 4-5 แสนล้านบาทต่อปี อาจจะอยู่ที่ราวๆ 2 แสนล้านบาท ซึ่งก็เป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องไปหาเงินมาจะต้องไปเพิ่มภาษีอะไรก็ว่าไป

ถ้าพูดถึงกระบวนการคัดกรองที่ดี ต้องมีแนวทางอย่างไรถึงจะไม่ตกหล่น 

มีโมเดลแผนที่ความยากจน ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลจีนทำ แผนที่ความยากจนจะทำให้เราทราบเลยว่าแต่ละพื้นที่ มีคนแก่ที่ยากจนจริงๆเท่าไหร่ในพื้นที่นั้น จะมีความแม่นยำทางสถิติในระดับหนึ่ง สิ่งที่จีนทำก็คือว่าจัดงบประมาณแยกกระจายไปตามจำนวนหัวที่ได้มาจากแผนที่ความยากจน จากนั้นก็ให้กลไกในพื้นที่ซึ่งอาจจะเป็นหน่วยงานรัฐ อบต. เทศบาล หรือจะใช้กลไกชุมชนช่วยก็ได้ ไปดูว่างบประมาณที่ได้มาถึงคนจนหรือไม่ ซึ่งตรงนี้แน่นอนว่าอาจจะมีปัญหาที่เคยเจอ เรื่องของกระบวนการคัดกรอง ซึ่งก็ต้องมีกลไกตามไปตรวจสอบอีกทีหนึ่ง ซึ่งน่าจะทำให้ปัญหาคนจนตกหล่นน้อยกว่าระบบอื่นที่ใช้กันอยู่ปัจจุบัน ที่แน่ๆคือในแง่ของงบประมาณก็จะทำให้ที่เป็นห่วงกันว่าเงินจะไปสู่คนที่ไม่ยากจนจริงก็จะบรรเทาลง 

โดยเกณฑ์การวัดอาจจะขยับเข้ามาว่าไม่ใช่คนจนอย่างเดียว สมมุติว่าใช้เส้นความยากจนแบ่งก็อาจจะเป็น 1.5 เท่าของเส้นความยากจน และทำแผนที่ความยากจนว่ามีกี่หัวกระจายในพื้นที่ ใช้ 1.5 เท่าของเส้นความยากจน อันนี้ก็จะทำให้ไม่เป็นถ้วนหน้าแต่คนจนตกหล่นน้อย ซึ่งงบประมาณก็จะประหยัดลง แต่ก็จะมีปัญหาตามมาว่า ถ้ากระบวนการคัดกรองในพื้นที่มีปัญหาก็จะมีคนตกหล่นอยู่ดี เพราะฉะนั้นก็ต้องมีการไปกำกับว่ากลไกของรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องผิดพลาดน้อยที่สุด

ทาง พม.บอกว่าในหลายประเทศก็มีการพิสูจน์สิทธิเช่นกัน 

ในต่างประเทศ มีสวัสดิการทั้งสองแบบ คือ ถ้วนหน้าและการพิสูจน์สิทธิ กรณีพิสูจน์สิทธิจะมี 2 แบบ คือ “กรองคนรวยออก” และ “กรองคนจนเข้า” ประเทศที่ฐานะดี เช่น อังกฤษ มีการพิสูจน์สิทธิแบบกรองคนรวยออก คือ การพิสูจน์ว่าเขาเป็นคนรวย ไม่สามารถรับสิทธิสวัสดิการนี้ แต่ถ้ากรองคนจนเข้าสิ่งที่จะต้องพิสูจน์คือพิสูจน์ความจน ว่าคุณต้องจนจริงคุณถึงจะได้สิทธิ 

ในกรณีที่การกรองคนรวยออก จะลักษณะเดียวกับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ที่ตั้งว่าทุกคนมาลงทะเบียนมีสิทธิก่อน  จากนั้นนำเลขบัตรประชาชนไปเช็คกับฐานข้อมูลของหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวกับการครอบครองทรัพย์สิน เช่น ฐานข้อมูลของคนที่มีบ้าน เป็นเจ้าของที่ดิน เป็นเจ้าของคอนโด เป็นเจ้าของรถหรู หรือเช็คกับธนาคาร มีเงินฝากเท่าไหร่ ถ้าเจอว่าเขามีทรัพย์สินมากพอก็ตัดเขาออกจากสิทธิ โดยการตรวจสอบสิทธิที่กรองคนรวยออกก็ทำได้แต่ก็ต้องทำแบบนั้นจริงๆ ซึ่งไม่แน่ใจว่าของไทยจะทำได้หรือไม่ แต่ถ้าไปใช้รูปแบบกรองคนจนเข้าจะมีปัญหาเหมือนที่เจอมาตลอดแน่นอน

 

วันนี้เราเป็นสังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ นโยบายหรือความคุ้มครองทางสังคมควรเป็นอย่างไร 

เรามีคนแก่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เราคงไม่อยากให้เห็นภาพว่าเขาแบมือรับเงินอย่างเดียว เพราะจะเป็นภาระงบประมาณ แล้วก็เป็นเรื่องของศักดิ์ศรีด้วย สิ่งที่ต้องทำเพิ่มขึ้นคือเรื่องการเสริมทักษะ UpSkill ReSkill ให้กับคนแก่ อย่าไปคิดว่าเขาเป็นคนแก่  และจำนวนมากก็เรียนหนังสือมาไม่มาก ก็เลยยอมแพ้หมายความว่ายังไงเขาก็คงทำอะไรไม่ได้ แต่ต้องคิด ต้องพยายามดูว่าเรื่องของการเสริมทักษะ อะไรบ้างที่เหมาะกับคนแก่ ตรงนี้จะต้องมีโครงการ มีนโยบายอื่นเสริมเข้ามาเพื่อให้คนแก่เขาสามารถที่จะดูแลตัวเองได้ในระดับหนึ่ง

ถ้าให้มองภาพรวมด้านการคุ้มครองทางสังคม อ.คิดว่าสิ่งแรกๆรัฐบาลชุดใหม่ควรทำอะไรในทันที 

การดูแลคนแก่ติดเตียง คนป่วยติดเตียง เป็นเรื่องที่สำคัญขึ้นเรื่อยๆ อย่างที่รู้ว่าถ้ามีคนไข้ติดเตียงในบ้านจะเป็นภาระของเจ้าตัวและคนในครอบครัวที่ต้องหาคนมาดูแล แล้วจะทำให้ครอบครัวที่ไม่จนก็จะกลายเป็นจนไป เพราะฉะนั้นนโยบายของการดูแลคนแก่ คนไข้ติดเตียงจะต้องทำในเชิงรุกมากกว่านี้ ทุกวันนี้ทาง สปสช.ทำอยู่และต้องชมเชย เพราะเขาให้สิทธิทุกคนไม่ใช่เฉพาะคนที่ใช้สิทธิบัตรทอง แต่เข้าใจว่ามีปัญหาเรื่องงบประมาณทำให้การช่วยเหลือในเรื่องนี้ยังอยู่ในวงที่จำกัด ระดับการช่วยเหลือก็ยังไม่เพียงพอ รัฐบาลควรเพิ่มงบประมาณในส่วนนี้ ซึ่งถ้าเพิ่มงบประมาณในส่วนนี้ได้ ถ้าดูแลตรงนี้ได้ อาจจะไม่ต้องให้เบี้ยเขา 3,000 ก็ได้ เพราะได้ช่วยเรื่องรายจ่ายที่สูงมากในส่วนนี้ไปแล้ว  

แต่ถ้าโยงไปเรื่องของคนพิการ (ซึ่งคนแก่จำนวนมากก็เข้าข่ายพิการเนื่องจากความชรา) จะมีเรื่องการพิสูจน์ความพิการต้องทำอย่างเหมาะสม แบ่งเป็นระดับความพิการ แล้วให้ความช่วยเหลือที่เหมาะกับลักษณะและระดับความพิการ เช่น การให้อุปกรณ์อื่นๆที่จะช่วยในการใช้ชีวิต อย่างวีลแชร์ หรือจัดให้คนที่จะมาดูแล ถ้าต่างประเทศ เรียก caregiver ถือเป็นเรื่องใหญ่ ซึ่งอาจมาจากภาครัฐโดยตรงหรือจากภาคประชาสังคมโดยรัฐอุดหนุน เข้ามาเป็นองคาพยพที่สำคัญที่จะเข้ามาดูแลคนแก่ในพื้นที่ต่างๆ หมายความว่าถ้าติดเตียงจริง แต่ถ้ามีคนดูแลเข้ามาก็ทำให้ครอบครัวนั้นสบายขึ้น สมาชิกในครอบครัวก็มีโอกาสไปทำงาน เบาภาระลง ซึ่งก็เป็นมาตรการที่ควรจะใช้ควบคู่กันไปเรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ.