จาก ‘ปรีดี-ป๋วย’ สู่แบงก์ชาติใต้เงา ‘เศรษฐพุฒิ’ ที่ถูกฝ่ายการเมืองท้าทาย (?)

ถ้าหากพูดถึงบทบาทของ “ธนาคารแห่งประเทศไทย” หรือแบงก์ชาติหลายคนคงตอบได้อย่างรวดเร็วว่าคือการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้วยเครื่องมืออย่างการกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจเพื่อทำให้เงินเฟ้อในประเทศเข้าสู่กรอบเป้าหมาย

แต่รู้หรือไม่ว่าแท้จริงแล้ว “รากเหง้า” ของธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นมีจุดเริ่มต้นมาจากการเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ระดมเงินทุนจากการขายพันธบัตรให้กับรัฐบาล และจุดกำเนิดสำคัญของธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างแท้จริงกลับคือแรงกดดันจากรัฐบาลญี่ปุ่น

 

ดังนั้นเพื่อทำความเข้าใจประวัติศาสตร์การก่อตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยรวมไปถึงข้อถกเถียงเรื่องความเป็นอิสระของแบงก์ชาติให้กระจ่างมากขึ้น วันนี้ “กรุงเทพธุรกิจ” ชวนพูดคุยกับ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ (ผศ.) ดร.พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

จุดเริ่มต้นของแบงก์ชาติ

 อาจารย์พงศ์ศักดิ์ เริ่มเล่าให้ฟังว่า จุดเริ่มต้น ของธนาคารกลางของแต่ละประเทศแตกต่างกันออกไป สำหรับประเทศไทยนั้นมีแนวคิดริเริ่มมาตั้งแต่ในยุครัชกาลที่ 5 ซึ่ง พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย ซึ่งเป็นผู้ดูแลกระทรวงพระคลังมหาสมบัติในขณะนั้น (กระทรวงการคลังในปัจจุบัน) ต้องการสร้างหน่วยงานของรัฐมาเพื่อพิมพ์เงินกระดาษ เพราะในช่วงรัชกาลที่ 5 มีการค้าขายกับต่างประเทศจำนวนมากจนทำให้เงินพดด้วงที่ใช้อยู่ขณะนั้นมีไม่เพียงพอ

ทว่าท้ายที่สุดในช่วงนั้นก็ไม่สามารถก่อตั้งธนาคารชาติขึ้นมาได้เพราะ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัยยังเชื่อว่าไม่มีบุคลากรที่มีความรู้ความเข้าใจดีพอจึงยังให้รัฐบาลทำหน้าที่พิมพ์เงินกระดาษต่อไป แล้วต่อมาจึงตั้ง “ธนาคารสยามกัมมาจล” ขึ้นมาเป็นธนาคารพาณิชย์แห่งแรกเพื่อสร้างความรู้เกี่ยวกับการเงินการธนาคารให้ประชาชนและเป็นรากฐานของความเข้าใจธนาคารชาติในอนาคต

 ที่มา: ธนาคารไทยพาณิชย์

อีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่ทำให้สยามในขณะนั้นไม่สามารถสร้างธนาคารชาติขึ้นมาได้คือ “ที่ปรึกษากระทรวงการคลังชาวอังกฤษ” เพราะต้องเล่าย้อนไปว่าตั้งแต่รัชกาลที่ 5 เป็นต้นมาจะต้องมีการว่าจ้างที่ปรึกษากระทรวงการคลังเป็นชาวต่างชาติ

และส่วนมากมักเป็นชาวอังกฤษมาคอยให้คำปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพราะเป็นผู้ที่มีความรู้ด้านการเงินดี ทว่าที่ปรึกษาชาวต่างชาติมักกังวลธนาคารพาณิชย์ต่างชาติจะเสียผลประโยชน์จากการก่อตั้งธนาคารชาติจึงออกจดหมายค้านทุกครั้ง

สงครามโลกครั้งที่สองจุดกำเนิดสำคัญ ‘แบงก์ชาติ’

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ เล่าถึงจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้เกิดธนาคารแห่งประเทศไทยมาจนถึงปัจจุบันว่าคือ ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองที่จอมพล ป.พิบูลสงครามตกลงอยู่ฝ่ายญี่ปุ่นในสงครามโลกครั้งที่สอง และในวันที่ 8 ธ.ค. พ.ศ. 2485 ก็อนุญาตให้กองทัพญี่ปุ่นเข้ามาใช้ประเทศไทยเป็นทางผ่านเพื่อสู้รบในช่วงสงครามโลก

 

โดยขณะนั้นรัฐบาลญี่ปุ่นเสนอข้อเรียกร้องรัฐบาลไทยทั้งหมดสามข้อคือ

1. รัฐบาลไทยต้องซื้อขายสินค้าด้วยสกุลเงินเยนเท่านั้น
2. รัฐบาลไทยต้องลดค่าเงินบาทลงเพื่อให้ญี่ปุ่นซื้อของไทยได้ถูกลง
3. รัฐบาลไทยต้องอนุญาตให้ญี่ปุ่นเข้ามาจัดตั้งธนาคารกลางโดยมีเจ้านายจากญี่ปุ่นมาคุมตำแหน่งสูงสุด

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ เล่าต่อว่า จากข้อเรียกร้องนั้นเองรัฐบาลไทยขณะนั้นยอมได้เพียงสองข้อแรกเท่านั้น ทว่าข้อที่สามผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมดยกข้ออ้างที่ว่าประเทศไทยเตรียมจะจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาอยู่แล้วเพราะก่อนหน้านั้นอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังขณะนั้น ได้ก่อตั้งสำนักงานธนาคารชาติขึ้นมาก่อนหน้า ท้ายที่สุดรัฐบาลญี่ปุ่นขณะนั้นจึงยอมรับข้อตกลง

 

ที่ทำการของสำนักงานธนาคารชาติไทย อยู่ที่กรมบัญชีกลาง (ตึกซ้ายมือประตูวิเศษชัยศรี) ในพระบรมมหาราชวังที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย

หลังจากนั้นอาจารย์ปรีดีจึงขอให้พระองค์เจ้าวิวัฒนไชยก่อตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยโดยเร็ว และร่าง “พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับแรกขึ้น” เพื่อผ่านกระบวนการต่างๆ ทางการเมืองและเกิดมาเป็นพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฉนับแรกในพ.ศ. 2485 ภายใต้การบริหารงานของผู้ว่าแบงก์ชาติท่านแรกคือพระองค์เจ้าวิวัฒนไชย

พันธกิจของแบงก์ชาติขณะนั้น คือ รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจเพราะในช่วงสงครามทั้งเศรษฐกิจโลกรวมและเศรษฐกิจไทยต่างได้รับผลกระทบอย่างมาก เช่นการขาดแคลนพันธบัตรเพราะปกติรัฐบาลไทยจะใช้บริษัทจากอังกฤษในการพิมพ์พันธบัตร

 

พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ผู้ว่าแบงก์ชาติพระองค์แรก ที่มา: หนังสือวิวัฒนไชยานุสรณ์

แต่หลังจากเข้าร่วมสงครามโลกครั้งที่สองกับญี่ปุ่นก็ไม่สามารถรับเงินจากฝั่งตรงข้ามอย่างอังกฤษได้ หรือเงินเฟ้อที่ปรับตัวสูงขึ้นเพราะรัฐบาลญี่ปุ่นพิมพ์เงินออกมาใช้จ่ายจำนวนมากซึ่งไทยก็ต้องซื้อขายกับญี่ปุ่นด้วยสกุลเงินเยน

‘อาจารย์ป๋วย’ กับยุควางรากฐานแบงก์ชาติ

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ อธิบายว่า หลังจากก่อตั้งแบงก์ชาติไม่นานก็เกิดการเปลี่ยนตัวผู้ว่าแบงก์ชาติจำนวนมากเนื่องจากมุมมองทางเศรษฐกิจไม่สอดคล้องกับรัฐบาล โดยมีทั้งการลาออกเชิงสัญลักษณ์และนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ปลด ดังนั้นในยุคของอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ผู้ว่าแบงก์ชาติคนที่ 7 จึงเข้ามาสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้ธนาคารแห่งประเทศไทยแข็งแกร่งมากขึ้น

 

ไม่ว่าจะเป็นการสร้างบุคลากรไทยให้มีความเชี่ยวชาญด้านการเงินมากขึ้น กำหนดให้หน่วยงานทางการเงินทั้งหมดทำงานอย่างสอดประสานกัน ผ่านการกำหนดให้เกิดการประชุมกำหนดงบประมาณ 4 หน่วยงานหลักคือ “กระทรวงการคลัง” เป็นผู้ชี้แจงรายได้ “สำนักงบประมาณ” ชี้แจงเกี่ยวกับรายจ่าย “สภาพัฒน์ฯ” ชี้แจงเกี่ยวกับการลงทุน และ “แบงก์ชาติ” ชี้แจงเกี่ยวกับแนวโน้มเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ รวมทั้งริเริ่มให้แบงก์ชาติเปิดเผยข้อมูลทางเศรษฐกิจอย่างโปร่งใสเพื่อให้สามารถนำไปต่อยอดในทางวิชาการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ตั้งแต่นั้นธนาคารแห่งประเทศไทยก็ทำงานจากรากฐานที่ถูกวางไว้อย่างเข้มแข็งจากยุคของอาจารย์ป๋วยเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งท้ายที่สุดก็จะเห็นว่าแท้จริงแล้วธนาคารแห่งประเทศไทยก็เป็นหนึ่งหน่วยงานที่เกิดขึ้นมาจากกระทรวงการคลังและปฎิบัติงานร่วมกับหน่วยงานทางการเงินอื่นเพื่อผลักดันให้เศรษฐกิจไทยเติบโตต่อไป

 

พระยาทรงสุรรัชฎ์ อธิบดีกรมบัญชีกลาง และรักษาการผู้อำนวยการสำนักงานธนาคารชาติไทยและ ปรีดี พนมยงค์ รมต.คลัง (จากซ้ายไปขวา) ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย

ความเป็นอิสระของแบงก์ชาติจากฝ่ายการเมือง (?)

เมื่อถามถึงประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงกันอย่างความเป็นอิสระของแบงก์ชาติ อาจารย์พงศ์ศักดิ์ ให้ข้อมูลว่า แม้ในช่วงแรกสำนักงานธนาคารชาติไทยจะเป็นหน่วยงานที่ระดมทุนให้รัฐบาล ทว่าพอเริ่มจัดตั้งเป็นธนาคารแห่งประเทศไทยในพ.ศ. 2485 ล้วนมีแนวคิดเรื่องความเป็นอิสระของหน่วยงานดังกล่าวมาโดยตลอด

 “เรื่องความอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทยมีมาตั้งแต่แรกตั้งแต่เรื่องพระองค์เจ้าวิวัฒนไชยที่มองเห็นว่าในบางครั้งบางครา มันอาจจะมีแรงกดดันเพื่อผลประโยชน์ทางการเมือง ที่จะกดดันเข้ามาในธนาคารชาติ เพราะต้องเข้าใจว่าธนาคารชาติคือผู้พิมพ์ธนบัตร ซึ่งแน่นอนว่าผู้ใช้เงินก็อยากให้ผู้พิมพ์เงินพิมพ์ให้เพราะฉะนั้นตั้งแต่มีพรบ.ธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้ใช้เงินกับผู้พิมพ์เงินมันจะต้องมีกลไกที่แยกออกจากกัน”

โดยประเด็นเรื่องความอิสระของแบงก์ชาติเริ่มระบุอยู่ในกฎหมายครั้งแรกหลังจากการแก้ไขพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 ให้แบงก์ชาติมีความอิสระภายใต้หน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แต่ก็เป็นอิสระภายใต้ความรับผิดชอบ โดยความรับผิดชอบที่สำคัญคือการจัดการเงินเฟ้อให้เข้าสู่กรอบเป้าหมายที่ตกลงไว้กับกระทรวงการคลังแบบรายปี

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ ทิ้งท้ายว่า “ดังนั้นเมื่อไรก็ตามที่อัตราเงินเฟ้อหลุดออกจากกรอบเป้าหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ต้องเขียนจดหมายเปิดผนึกถึงรัฐมนตรีคลังอธิบายว่าสาเหตุที่เงินเฟ้อหลุดเป้าหมายเป็นเพราะอะไร แล้วจะกลับมาเมื่อไร จะทำอย่างไรให้เงินเฟ้อเข้าสู่กรอบ มันคือกลไกแสดงความรับผิดชอบสื่อสารต่อรัฐมนตรีคลังซึ่งประชาชนทั่วไปก็สามารถอ่านได้”

สุดท้ายจะเห็นอย่างชัดเจนว่าแม้ในปัจจุบันจะเห็นมุมมองทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันของทั้งรัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทยอยู่บ้าง ทว่าแท้จริงแล้วจุดกำเนิดของธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นล้วนมีรากเหง้ามาจากกระทรวงการคลัง

ดังนั้นไม่ว่าจะมีความเห็นที่แตกต่างกันอย่างไรก็ตาม ทั้งสององค์กรก็ยังเป็นองค์กรของรัฐที่ต้องทำงานร่วมกันเพื่อผลักดันให้เศรษฐกิจไทยเติบโตอย่างมีเสถียรภาพต่อไปท่ามกลางอัตราเงินเฟ้อที่อยู่ในกรอบที่ทั้งสองหน่วยงานตกลงร่วมกัน

ผู้เขียน: สาธิต สูติปัญญา