ปัญหาใหญ่ประกันสังคมคือ ‘คนไร้ศรัทธา’ ไม่ใช่การที่จะล้มละลายในอีก 26 ปี

หากพูดถึงระบบ “สวัสดิการด้านสุขภาพ” ของคนไทยแบ่งออกได้เป็นสามระบบอย่างแรกคือระบบราชการ ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (30 บาท รักษาทุกโรค) และประกันสังคม

เป้าหมายของทั้งสามระบบคือสร้างความปลอดภัยทางด้านสุขภาพให้ประชาชนคนไทยตามสิทธิ์ของแต่ละบุคคลตามกฎหมาย ทว่าประกันสังคมเป็นสิทธิ์เดียวจากทั้งสามระบบที่แรงงานต้องจ่ายเงินสมทบเข้าไปร่วมกับหน่วยงานรัฐและนายจ้าง

อย่างไรก็ตาม ช่วงที่ผ่านมาสถานะของกองทุนฯ ประกันสังคมได้รับการพูดถึงมากขึ้นนับตั้งแต่ปี 2557 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่กองทุนฯ มีโอกาสล้มละลายภายในอีก 26 ปีหลังจากนี้ เนื่องจากเม็ดเงินที่เข้ามามีแนวโน้มลดลงเมื่อเทียบกับเม็ดเงินที่ไหลออกไป

โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากเงินบำนาญที่จ่ายให้ผู้เกษียณอายุ 55 ปีขึ้นไปจนกว่าจะเสียชีวิต ซึ่งได้รับผลกระทบจากจำนวนอัตราคนเกิดใหม่ที่น้อยลงสวนทางจำนวนผู้สูงอายุที่ปรับตัวสูงขึ้น

วันนี้ “กรุงเทพธุรกิจ” ชวนพูดคุยกับ รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี บอร์ดประกันสังคมในสัดส่วนผู้ประกันตนและอาจารย์ประจำคณะวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อทำความเข้าใจประเด็นดังกล่าวและหาทางออกเพื่อความยั่งยืนของกองทุนฯ ต่อไป

การล้มละลายเป็นแค่ฉากทัศน์หนึ่งของการบริหารประกันสังคม

 รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ เริ่มต้นเล่าให้ฟังว่า ประเด็นเรื่องประกันสังคมจะล้มในอีก 26 ปีนับตั้งแต่ปี 2567 เป็นเรื่องปกติของกองทุนฯ บำนาญทั่วโลกที่มีลักษณะการให้ผลตอบแทนแบบ “Defined Benefit” หรือระบุจำนวนเงินแบบชัดเจน เนื่องจากปัจจุบันหลักการทางด้านวิชาการ ประชากรศาสตร์และบิ๊กเดต้าพัฒนาขึ้นดังนั้นจึงทำให้ผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถคำนวณฉากทัศน์ทั้งหมดของกองทุนฯ ได้

ในกรณีของกองทุนประกันสังคมประเทศไทยคือการเข้าสู่สังคมสูงวัยทำให้กองทุนฯ ต้องเริ่มจ่ายเงินบำนาญให้ผู้ประกันตนที่เกษียณอายุเมื่อครบ 55 ปีเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในขณะที่เม็ดเงินสมทบของผู้ประกันตนในวัยแรงงานและผู้ประกันตนรายใหม่เข้ามาในระบบน้อยลง จึงทำให้ในอีกเกือบ 30 ปีต่อจากนี้กระแสเงินเข้าและออกของกองทุนฯ จะมีสัดส่วนที่เท่ากัน และจากนั้นกองทุนฯ จะไปถึงจุดที่เงินในกองทุนเหลือเงินศูนย์บาท

“เหตุการณ์นี้เหมือนกับการทำแผนธุรกิจทั่วโลกคือถ้าคุณเป็นบริษัทเถ้าแก่แบบสมัยโบราณ คุณก็ดูแค่กำไรเดือนต่อเดือน หรือไม่ก็กำไรปีต่อปี เพราะไม่มีข้อมูลเพียงพอที่จะเอามาคำนวณหรือว่าคาดการณ์ผลประกอบการระยะยาว แต่เมื่อคุณมีข้อมูลครบก็จะสามารถคาดการณ์ฉากทัศน์ในอนาคตของธุรกิจได้”

“ผมคิดว่าเป็นเรื่องดีที่สำนักงานประกันสังคมได้ทำนายจุดพีคก็คือจุดที่เงินเข้ากับเงินออกมันจะเท่ากัน หลังจากนั้นเงินออกจะปรับตัวสูงขึ้นมากกว่าเงินเข้า ซึ่งตามที่ได้คำนวณกันมาก็คือ 26 ปีหลังจากนี้”

“แต่ไม่ว่าจะเป็นการบริหารธุรกิจหรือบริหารสำนักงานก็คงไม่มีใครอยู่เฉยๆ เป็นเวลา 26 ปีแน่นอน มันเหมือนกับตอนนี้คุณอายุ 33 ปี แล้วก็มีคนทำนายว่าถ้าคุณใช้ชีวิตแบบนี้ ต่อไปเรื่อยๆ อีก 26 ปีคุณจะตาย แล้วคุณจะไม่ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมเลย มันก็ไม่ใช่ เพราะฉะนั้นฉากทัศน์แบบนี้ มันก็มีการทำนาย มีการปรับเปลี่ยนได้ ซึ่งเกิดขึ้นกับทุกกองทุนฯทั่วโลก”

 ปัญหาของกองทุนฯ ไม่ใช่จะล้มละลาย แต่คือประชาชนไม่เชื่อใจ

ทั้งนี้ รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ อธิบายเพิ่มเติมว่า หากมองลึกเข้าไปจะพบว่าปัญหาที่แท้จริงของกองทุนฯ ไม่ใช่การที่จะล้มละลายแต่เป็นเพราะอัตราส่วนแรงงานใหม่ที่เข้ามาในระบบประกันสังคมน้อยลงหรือประชาชนตัดสินใจไม่ส่งเงินเข้าเนื่องจากไม่เชื่อใจและรู้สึกว่าสิทธิประโยชน์ที่ได้จากกองทุนฯ ไม่คุ้มค่าเมื่อเทียบกับเงินที่เสียไป

“หลักใหญ่ที่เราต้องการจะปรับเปลี่ยน ไม่ใช่เรื่องกองทุนฯ จะล้มใน 26 ปี แต่คือเรื่องทรัสต์ ปัจจุบันความเชื่อใจของประชาชนกับกองทุนฯ ต่ำมาก ความเชื่อใจที่ว่านี้มาจากสองประเด็นหลักคือเรื่องสิทธิประโยชน์ที่น้อยและความโปร่งใสของการทำงาน เพราะฉะนั้นสิ่งที่ทีมของผมคำนวณคือคุณก็ต้องมีสิทธิประโยชน์ที่เหมาะสมก่อนเพื่อสร้างความเชื่อมั่น พอคนเกิดความเชื่อมั่น การปรับเปลี่ยนฉากทัศน์ของประกันสังคมก็จะเกิดขึ้นได้”

“ถ้าเราปรับเพิ่มสิทธิประโยชน์ที่มีความจำเป็นสำหรับวัยทำงาน (ที่ยังไม่เกี่ยวกับเงินบำนาญ) สิทธิประโยชน์สำหรับคนในครอบครัว การเพิ่มค่าคลอด การเลี้ยงดูบุตร ประกันการว่างงานที่เหมาะสม ถ้าเราเพิ่มแบบเต็มที่ มันจะทำให้อายุประกันสังคมสั้นลงไม่เยอะ ประมาณ 2 ปี 10 เดือน ซึ่งไม่ได้มีผลอย่างมีนัยสำคัญ”

“จากนั้นเมื่อเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้ประชาชนเพื่อเพิ่มความไว้วางใจของกองทุนฯ แล้ว สิ่งต่อไปที่ต้องทำคือการหาเงินเพิ่มเพื่อยืดอายุต่อไปซึ่งประกอบด้วย 3 วิธีหลักคือการปรับเพิ่มส่วนสมทบของรัฐ การเพิ่มเพดานการสมทบเป็น 17,500 – 20,000 บาท  การสร้างแรงจูงใจเพื่อเพิ่มเงินสนับสนุนตามฐานเงินเดือน และการเร่งผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทุนฯ

“อย่างแรกคือการปรับเงินสมทบภาครัฐ ตอนนี้นายจ้างและลูกจ้างจ่ายฝั่งละ 5% แต่ภาครัฐ 2.75% ถ้าเราปรับเพิ่มส่วนของรัฐบาลให้เป็น 5% จะสามารถขยายอายุกองทุนฯ ได้ 3-4 ปี ก็คือจะเจ๊ากับสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มเข้าไปให้ประชาชน แต่การจะไปกดดันให้รัฐบาลเพิ่มเงินสมทบ อันนี้ยากระดับที่ว่าคุณต้องมีรัฐบาลเป็นพวก คุณต้องมีรัฐบาลที่เห็นว่าเรื่องนี้สำคัญ ซึ่งใช้พลังเยอะ เหมือนกับว่าคุณต้องมี ส.ส. ครึ่งสภาฯ ที่เห็นด้วยกับเรื่องนี้”

“อย่างที่สองคือการปรับเพิ่มเพดานสมทบ ถ้าขยายสัก 17,500 – 20,000 บาท แต่เก็บ 5% เท่าเดิม ก็ยืดอายุกองทุนฯ ได้เหมือนกัน แต่ก็ได้แค่ 3-5 ปี ก็เจ๊าเฉลี่ยกันไปเหมือนฉากทัศน์แรก แต่ถ้าไปเพิ่มตรงนี้ คนที่เงินเดือน 15,000 บาท หรือ 20,000 บาท จะได้รับผลกระทบ เพราะคนกลุ่มนี้เพิ่งเริ่มทำงาน ยังชักหน้าไม่ถึงหลัง”

“ดังนั้นเงิน 200 บาทที่เขาต้องจ่ายเพิ่มให้ประกันสังคมคือข้าววันหนึ่งของพวกเขา หรือถ้า 2,400 ต่อปีก็เป็นเงินที่เขาสามารถพาครอบครัวไปเที่ยวได้ เพราะฉะนั้นเรื่องนี้ ปรับเพิ่มก็ได้ 3-5 ปี แต่ผลลัพธ์คือคนที่รายได้น้อยก็จะต้องแบกส่วนนี้เพิ่มขึ้น หรือถ้าทำ ก็ต้องทำอย่างระวังหรือขยับไปทำกับกลุ่มที่รายได้สูงก่อน”

“ส่วนอีกทางหนึ่งคือเป็นทางที่ Progressive (ก้าวหน้า) สุดโต่งคือไม่มีเพดานเลย คุณเงินเดือนแสน ก็จ่าย 5,000 บาทต่อเดือน 60,000 บาทต่อปี แต่คุณก็จะได้ฐานเงินบำนาญ ฐานเงินว่างงาน ฐานเงินชดเชยการลาคลอดต่างๆ เพิ่มขึ้น ถ้าซัดไปแบบนี้กองทุนฯ ก็จะมีอายุเพิ่มขึ้น 20 กว่าปี แต่ก็ยากเพราะต้องไปสู้กับคนรวย ให้คนรวยมาจ่ายให้ประกันสังคมปีละ 60,000 บาท ก็ลำบากเหมือนกัน”

“ดังนั้นเราก็เลยไปดูอีกช่องทางหนึ่ง ซึ่งเป็นช่องทางที่สำนักงานฯ สามารถทำได้ คือปัจจุบันผลตอบแทนจากการลงทุนของสำนักงานประกันสังคมอยู่ที่ 3% ต่อปี ซึ่งต่ำและใกล้เคียงกับอัตราเงินเฟ้อ ดังนั้นควรทำให้รีเทิร์นอยู่ที่ประมาณ 6.5% ทว่าประเด็นนี้ต้องเข้าไปแก้กฎหมายการลงทุนของประกันสังคมจึงจะเริ่มผลักดันได้”

แก้ไขกฎหมาย เปิดทางลงทุนสินทรัพย์เสี่ยงได้มากขึ้น

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ กล่าวว่า ปัจจุบันกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสำนักงานประกันสังคมระบุไว้ว่าสามารถลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงได้เพียง 30% ในขณะที่อีก 70% ที่เหลือต้องลงทุนในสินทรัพย์ปลอดภัย เช่น พันธบัตรรัฐบาลไทย ดังนั้นหน้าที่ในฐานะบอร์ดประกันสังคมในสัดส่วนผู้ประกันตนคือการผลักดันให้กองทุนฯ สามารถลงทุนให้ได้ผลตอบแทนมากกว่า 3% 

“ตอนนี้มีแผน 5 ปีของการลงทุนประกันสังคมที่กำลังจะเข้าสู่การพิจารณา สิ่งที่เราต้องทำคือการปรับเพิ่มสินทรัพย์ที่เรียกว่า สินทรัพย์เสี่ยงให้สามารถลงทุนได้เพิ่มมากขึ้น ปัจจุบันระบุไว้ที่ 70:30 ซึ่ง 70 คือสินทรัพย์ไม่เสี่ยงอย่างพันธบัตรรัฐบาลและตราสารหนี้ ถ้าคุณล็อกไว้แบบนี้ ผลตอบแทนมันแค่ 2-3% อีก 30% คุณบริหารเก่งขนาดไหนนะ มันก็ดึง 70% นี้ขึ้นมาไม่ได้ ดังนั้นถ้าเราสามารถปรับเพิ่มสัดส่วนตัวนี้ เหมือนแนวทางของกองทุนบำนาญของต่างประเทศ สินทรัพย์เสี่ยงเขาสามารถลงทุนได้ถึง 60% สินทรัพย์เสี่ยงต่ำแค่40%”

“รวมถึงสิ่งหนึ่งที่เราต้องนิยามใหม่ก็คือพันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศซึ่งได้ผลตอบแทน 5% ขึ้น แต่กฎหมายปัจจุบันยังนิยามว่าเป็นสินทรัพย์เสี่ยง อะไรที่อยู่นอกประเทศถูกนิยามว่าเสี่ยงหมด ซึ่งว่าถ้าเราสามารถเปลี่ยนนิยามตรงนี้ กองทุนฯ ก็จะสามารถไปลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศได้ และก็ตีผลตอบแทนอย่างน้อย 5-6% ทว่าก็ต้องมีการบริหารความเสี่ยงในเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

ขอให้รัฐเพิ่มเงินสมทบ กระทบการคลังไทยแค่ไหน ?

เมื่อถามถึงหนึ่งฉากทัศน์ที่เขาอยากให้ภาครัฐเพิ่มเงินสนับสนุนจาก 2.75% ไปเป็น 5% ว่าจะกระทบสถานะทางการคลังของประเทศไทยมากขนาดไหน เพราะปัจจุบันหนี้สาธารณะของไทยก็ปรับตัวสูงขึ้นนับตั้งแต่ช่วงโควิด-19 ที่ผ่านมา รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ แสดงความคิดเห็นว่า สัดส่วนที่เพิ่มขึ้นมาอีก 2.5% นั้นน้อยมากเมื่อเทียบกับนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นของรัฐบาล

“จริงๆ แล้วมันเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก ถ้าให้ผมเทียบมันอาจจะเป็นสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นหลักหมื่นล้านบาทต่อปี คือไม่ได้เพิ่มขึ้นมากอย่างมีนัยสำคัญ เปรียบเทียบกับดิจิทัลวอลเล็ตอันเดียวก็ 4 แสนล้านบาทแล้ว ผมคิดว่าถ้าเพิ่มตรงส่วนนี้ขึ้นไปก็จะทำให้กองทุนฯ มีความคล่องตัวมากขึ้น และจะเป็นกุญแจสำคัญในการแก้ปัญหาการขาดสภาพคล่องของกองทุนฯ ในอนาคตได้เช่นเดียวกัน”

กองทุนประกันสังคมขยับตัวยากเพราะเป็นราชการ 100%

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ กล่าวในช่วงท้ายว่าการเปลี่ยนแปลงหลายสิ่งหลายอย่างในสำนักงานกองทุนประกันสังคมค่อนข้างช้าเนื่องจากเป็นการทำงานแบบระบบราชการ 100% ภายใต้กระทรวงแรงงาน

“การทำงานของประกันสังคมตลอด 30 กว่าปีอยู่ภายใต้ Comfort Zone (พื้นที่ปลอดภัย) และ Best Practice (วิธีที่ทำมาโดยตลอด) บางอย่างที่พวกเขาคุ้นเคยมาตลอด 30 กว่าปี ข้าราชการบางคนก็เติบโตมาตั้งแต่ในสายกระทรวงมหาดไทยด้วยซ้ำ ตั้งแต่ยังไม่ตั้งกระทรวงแรงงาน อันนี้ก็เป็นตัวอย่างให้เห็นภาพของการบริหารงานของประกันสังคมภายใต้ระบบราชการ 100% เป็นอย่างไร”

“ดังนั้นการปรับเปลี่ยนกฎระเบียบต่างๆ เช่นการปรับสัดส่วนการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงใช้เวลา แต่ข้อดีของการออกแบบสำนักงานประกันสังคมคือยึดหลักไตรภาคีหรือการมีส่วนร่วมของผู้ประกันตน นายจ้างและรัฐบาล นั้นเลยเปิดช่องให้สุดท้ายพวกเราสามารถมีตัวแทนของฝั่งประชาชนเข้าไปได้”

“Best Practice ที่ว่าคือคนทำงานข้าราชการจะมีความกังวลและขี้กลัวหลายๆ อย่าง เช่น ถ้าระเบียบบอกว่าต้องทำแบบนี้ ก็ต้องตาม A B C ไปแบบนี้ ถ้าอยากให้ทำก็ต้องไปแก้ระเบียบก่อน แล้วระเบียบก็มีหลายขั้นมาก ตั้งแต่แนวปฏิบัติ ประกาศ กฎกระทรวง พระราชกฤษฎีกา ใหญ่ไปถึงขั้น พ.ร.บ. ที่ต้องแก้ไขในระดับสภาฯ ถ้าไม่สามารถแก้ไขเรื่องพวกนี้ได้ ข้าราชการส่วนหนึ่งก็จะรู้สึกกังวล ไม่กล้าที่จะขยับ ทั้งหมดเป็นความกังวลของข้าราชการที่สำนักงานฯ”

“ส่วนอีกด้านหนึ่ง คือคนที่บริหารประกันสังคมไล่มาตั้งแต่ผู้อำนวยการกองไปจนถึงเลขาไม่ได้ใช้ประกันสังคมเพราะเป็นข้าราชการ ดังนั้นความรู้สึกต่อเรื่องนี้ เรื่องผู้ประกันตน หรือนายจ้าง บอร์ดที่เข้าไป ความรู้สึกถึงความเร่งรีบของเรื่องนี้แตกต่างกัน”

“บางครั้งผมก็สัมผัสได้ว่า Perception (มุมมอง) ของข้าราชการที่ทำประกันสังคมจะคล้ายๆ ข้าราชการกระทรวงพม. (กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) คือเหมือนกำลังทำบุญอยู่หรือกำลังทำความดี ซึ่งมันก็เป็นมายด์เซ็ตที่ดีนะครับ แต่ว่าปัญหาคือเขาอยู่ภายใต้ระบบสวัสดิการแบบหนึ่ง แต่กำลังบริหารระบบสวัสดิการแบบหนึ่งให้คนเกือบ 20 ล้านคน ตรงนี้ผมก็คิดว่า ก็มีปัญหาหลายอย่าง”