หนี้สาธารณะ...หายนะจริงหรือ? | วิษณุ วงศ์สินศิริกุล

สาเหตุหลักเป็นเพราะรัฐบาลในหลายประเทศ จำต้องก่อหนี้สาธารณะเพื่อนำเงินมาแก้ปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดจากการระบาดใหญ่ของไวรัสโคโรนา 2019 (Coronavirus Disease 2019 Pandemic; COVID-19)

หนี้สาธารณะ คือ หนี้ที่เป็นข้อผูกพันของรัฐบาลที่เกิดจากทั้งการกู้ยืมโดยตรง และการค้ำประกันเงินกู้โดยรัฐบาล ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปเป็นค่าใช้จ่ายตามภารกิจของรัฐบาล  

เช่น ใช้ในการลงทุนโครงการต่าง ๆ เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ใช้เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจใช้เพื่อชดเชยงบประมาณที่ขาดดุล และเพื่อปรับปรุงโครงสร้างภาระหนี้ เป็นต้น

ในบางประเทศจะรวมเอาหนี้ที่ก่อโดยหน่วยงานรัฐท้องถิ่นเข้าไปอยู่ในหนี้สาธารณะด้วย ในขณะที่บางประเทศไม่นับรวม ดังนั้นจึงเป็นข้อพึงระวังว่า หากจะเปรียบเทียบ หนี้สาธารณะระหว่างประเทศ จำต้องคำนึงถึงนิยามของหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศที่นำมาเปรียบเทียบกันด้วย 

โดยมากแล้วมูลค่าหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศจะถูกอธิบายในรูปแบบของสัดส่วนร้อยละระหว่างมูลค่าหนี้สาธารณะต่อมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเบื้องต้น (Gross Domestic Product; GDP) 

หนี้สาธารณะสามารถแบ่งได้หลายประเภท ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับเกณฑ์ในการจำแนกประเภท เช่น

1.แบ่งตามระยะเวลาของการกู้ ว่าเป็นการกู้ระยะสั้น (ระยะเวลาน้อยกว่า 5 ปี ซึ่งโดยมากจะคำนวณเป็นรายสัปดาห์) หรือเป็นการกู้ระยะยาว (ระยะเวลามากกว่า 5 ปี ทั้งนี้ขึ้นกับข้อตกลงร่วมกัน) 

2.แบ่งตามผู้ออกข้อผูกพัน ว่าเป็นรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ

3.แบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้ ว่าเป็นการก่อหนี้ในประเทศ (Internal Debt) หรือการก่อหนี้นอกประเทศ (External Debt) เป็นต้น

โดยส่วนใหญ่แล้ว การแบ่งหนี้สาธารณะตามแหล่งที่มาของเงินกู้จะได้รับความสนใจเป็นพิเศษ เนื่องจากผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบจากการก่อหนี้จะแตกต่างกัน ระหว่างการก่อหนี้จากแหล่งเงินกู้ภายในประเทศและการก่อหนี้จากแหล่งเงินกู้ภายนอกประเทศ 

กล่าวคือ การก่อหนี้ในประเทศ รัฐบาลจะกู้เงินจากแหล่งต่าง ๆ ภายในประเทศ เช่น ธนาคารพาณิชย์ บริษัทประกันภัย ประชาชนทั่วไป ฯลฯ ด้วยการเสนอขายพันธบัตรและหลักทรัพย์รัฐบาลประเภทต่างๆ หรือกู้จากธนาคารกลาง (National Bank) ด้วยการพิมพ์ธนบัตรเพิ่ม 

ผลกระทบทางบวกจากการก่อหนี้ในประเทศ คือ เมื่อถึงกำหนดต้องชำระหนี้คืนพร้อมดอกเบี้ย รัฐบาลไม่มีความจำเป็นต้องชำระหนี้คืนเป็นเงินตราต่างประเทศ ส่งผลให้ไม่ต้องกังวลในเรื่องของความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน 

นอกจากนี้การก่อหนี้ในประเทศ โดยมากแล้วจะไม่มีข้อผูกพันหรือเงื่อนไขใด ๆ ที่กระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศที่รัฐบาลต้องปฏิบัติตาม ซึ่งต่างจากการก่อหนี้นอกประเทศ ผลกระทบทางลบของการก่อหนี้ในประเทศ คือ การเพิ่มขึ้นของอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศ

ซึ่งที่สุดแล้วจะส่งผลให้การลงทุนของภาคเอกชนลดลง ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “Crowding-Out Effect” เช่น รัฐบาลออกพันธบัตรเพื่อจำหน่ายให้กับประชาชนในประเทศ ส่งผลให้ปริมาณสินเชื่อ (Supply of Loans) ในระบบเศรษฐกิจลดลง ซึ่งจะนำไปสู่การเพิ่มขึ้นของอัตราดอกเบี้ย 

และเมื่ออัตราดอกเบี้ยในระบบเศรษฐกิจเพิ่มสูงขึ้น ย่อมกดดันให้การลงทุนของภาคเอกชนลดต่ำลง แม้ในภาพรวมของการลงทุนในระบบเศรษฐกิจจะเพิ่มขึ้นก็ตาม แต่การเพิ่มขึ้นของการลงทุนนั้น มาจากการเพิ่มขึ้นของอุปสงค์ต่อการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล หากแต่การลงทุนของภาคเอกชนกลับลดน้อยลง

การก่อหนี้นอกประเทศ คือ การที่รัฐบาลก่อหนี้สาธารณะจากบุคคล รัฐบาล หรือสถาบันการเงินภายนอกประเทศ ผลกระทบทางบวกของการก่อหนี้นอกประเทศ คือ ไม่เป็นการแย่งทรัพยากรหรือเงินลงทุนภายในประเทศจากภาคเอกชน ยิ่งกว่านั้นยังส่งผลให้มีเงินตราต่างประเทศไหลเข้าประเทศมากขึ้น 

ทำให้ปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะเป็นการเพิ่มอำนาจซื้อให้กับประชาชนในประเทศ ในขณะที่ผลกระทบทางลบของการก่อหนี้นอกประเทศ คือ รัฐบาลไม่สามารถชำระหนี้คืนพร้อมดอกเบี้ยเป็นเงินสกุลของประเทศตนได้ หากแต่ต้องชำระคืนเป็นเงินตราต่างประเทศหรือตามสกุลเงินที่ได้ตกลงกันไว้ 

นั่นหมายความว่ารัฐบาลจำต้องรับภาระความเสี่ยงของความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน ยิ่งกว่านั้นการก่อหนี้นอกประเทศมักมีเงื่อนไขหรือข้อผูกพันต่าง ๆ ที่กระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศ

เช่น รัฐบาลจำต้องซื้อสินค้าหรือบริการจากประเทศผู้ให้กู้ ซึ่งอาจจะมีราคาสูงกว่าที่ควรจะเป็น รัฐบาลอาจจำเป็นต้องใช้เงินที่กู้มาลงทุนในโครงการต่าง ๆ ตามที่รัฐบาลประเทศผู้ให้กู้กำหนด ส่งผลให้รัฐบาลไม่มีอิสระในการใช้เงินที่กู้มา เป็นต้น

สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของหลายประเทศมีมูลค่าสูงต่ำแตกต่างกัน เช่น ในปี พ.ศ. 2562 หนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศเบลเยี่ยมสูงถึงร้อยละ 98.6 เช่นเดียวกันกับประเทศฝรั่งเศสและประเทศอังกฤษมีหนี้สาธารณะสูงถึง ร้อยละ 98.1 และร้อยละ 85.4 ของ GDP ตามลำดับ 

ในขณะที่ประเทศมาเลเซียมีหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 52.5 ใกล้เคียงกับของประเทศไทยที่อยู่ที่ระดับร้อยละ 41.2 ประเทศที่มีหนี้สาธารณะต่อ GDP ค่อนข้างต่ำ คือ ประเทศจีนและประเทศรัสเซีย อยู่ที่ระดับร้อยละ 17 และร้อยละ 15.1 ตามลำดับ เป็นต้น (https://www.focus-economics.com) 

จากการต้องเร่งก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลในหลายประเทศรวมถึงประเทศไทยด้วย เพื่อนำเงินมาใช้จ่ายในการกระตุ้นเศรษฐกิจ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลังได้รายงานถึงมูลค่าหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทย ณ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2565 อยู่ที่ระดับร้อยละ 60.17 

จึงมักเกิดคำถามที่ว่า แท้จริงแล้วสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของแต่ละประเทศควรอยู่ที่ระดับเท่าใด หรือไม่ควรมีสัดส่วนเกินเท่าใด? ซึ่งคำตอบที่แท้จริงคือ ไม่มีสูตรสำเร็จสำหรับสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศควรจะเป็นเท่าใด 

แม้ธนาคารโลก (World Bank) จะพยายามกำหนดไว้ไม่ควรเกินร้อยละ 77 ก็ตาม แต่ทั้งนี้ยังขึ้นกับอีกหลายปัจจัย รวมถึงความสามารถในการผลิตสินค้าและบริการของประเทศนั้นๆ 

จึงกล่าวได้ว่า ประเด็นสำคัญไม่ใช่อยู่ที่รัฐบาลควรก่อหนี้สาธารณะหรือไม่ หรือมูลค่าหนี้สาธารณะไม่ควรเกินระดับใดเมื่อเทียบกับ GDP หากแต่ประเด็นสำคัญกลับอยู่ที่ หนี้สาธารณะที่รัฐบาลก่อขึ้นนั้นถูกนำไปใช้อย่างไรมากกว่า 

หากเงินที่กู้มานั้นถูกนำไปใช้ เพื่อสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนด้วยการนำไปลงทุนในโครงการต่าง ๆ ที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานเพื่อยกระดับความสามารถในการผลิตของประเทศ ด้วยการนำไปลงทุนในการศึกษา รวมถึงการพัฒนาคุณภาพแรงงานเพื่อยกระดับความเป็นอยู่ ของประชาชนในประเทศ 

หรือด้วยการนำไปลงทุนในโครงการต่างๆ เพื่อกระตุ้นให้ประชาชนเกิดการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในปัจจุบันมากกว่าการเก็บออม ก็จะถือได้ว่ารัฐบาลสามารถก่อหนี้สาธารณะแล้วเกิดประโยชน์ต่อประเทศ 

แต่ถ้าหากเงินกู้เหล่านั้นถูกนำไปใช้ด้วยการแจกจ่ายให้กับประชาชน โดยมิได้มุ่งหวังให้เกิดการผลิตสินค้าหรือบริการ หากแต่มุ่งหวังเพียงการสร้างความนิยมทางการเมือง

หรือด้วยการนำไปลงทุนในโครงการที่ไม่ก่อให้เกิดการยกระดับความสามารถในการผลิตของประเทศ หรือด้วยการลงทุนในโครงการที่ไม่ก่อให้เกิดการหมุนเวียนของเงินหลายรอบในระบบเศรษฐกิจ 

หนี้สาธารณะที่รัฐบาลก่อขึ้นก็จะสร้างหายนะให้กับประเทศ และประชาชนอย่างแน่นอน.
คอลัมน์ สมการความคิด
ผศ.ดร.วิษณุ วงศ์สินศิริกุล
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต