ความคุ้มครองทางสังคมของ "แรงงานนอกระบบ" ในไทย | TDRI

 จุดเริ่มต้นเพื่อช่วยเหลือประชาชนให้พ้นจากความยากจน และขยายไปสู่การจัดหาความมั่นคงทางรายได้และการคุ้มครองแรงงานจากการว่างงาน ซึ่งรวมถึงสิทธิประโยชน์ของประกันสังคม การแทรกแซงตลาดแรงงาน และการเชื่อมโยงไปยังเป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals) ของกลุ่มแรงงานที่มีนายจ้าง

สำหรับ ความคุ้มครองทางสังคม ของประเทศไทยกำเนิดขึ้นในช่วงวิกฤตต้มยำกุ้ง (Asian Financial Crisis) ปี 2540 มุ่งเน้นการนำโครงข่ายความคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Nets) มาใช้ในการพัฒนาสวัสดิการและคุณภาพชีวิตของประชาชนในขณะนั้น หลังการเกิดวิกฤตต้มยำกุ้งประเทศไทยได้มีการทบทวน พัฒนาหรือเสริมความแข็งแกร่งแก่ระบบความคุ้มครองทางสังคมของประเทศมากขึ้น  

ปัจจุบันประเทศไทยมีระบบความคุ้มครองทางสังคม 2 รูปแบบ ได้แก่ 

(1) สวัสดิการทางสังคม (Social Assistance หรือ Social Welfare) เป็นระบบที่ภาครัฐเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนเป็นหลัก ไม่มีการร่วมจ่ายเงินสมทบ (Non-contributory) ใด ๆ จากประชาชน ผ่านการจัดสรรสวัสดิการขั้นพื้นฐาน (Basic Social Services) ที่ไม่เป็นรูปของตัวเงินให้แก่ประชาชน

 เช่น โครงการเรียนฟรี 15 ปี และประกันสุขภาพถ้วนหน้า และความช่วยเหลือทางสังคม (Social Assistance) มีการสนับสนุนในรูปของตัวเงิน เช่น โครงการอุดหนุนบุตร เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพคนพิการ และเงินบรรเทาภัยพิบัติ เป็นต้น 

 (2) ประกันสังคม (Social Insurance) เป็นระบบที่ประชาชนจะต้องมีการร่วมสมทบเงินมีทั้งกรณีภาคบังคับและภาคสมัครใจ เช่น แรงงานในระบบจะกลายเป็นผู้ประกันตนในกองทุนประกันสังคมมาตรา 33 ต้องสมทบเงินรายเดือนเป็นกรณีภาคบังคับ

สำหรับ ประกันสังคมภาคสมัครใจ ได้มีการผลักดันจากภาครัฐให้ครอบคลุมไปยังแรงงานนอกระบบที่ยังไม่มีสวัสดิการรองรับในหลายมิติ เช่น ประกันสังคมมาตรา 40

การเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจในอดีตที่ผ่านมา นอกจากจะเป็นการเปิดเผยความเปราะบางของสังคมในหลายมิติ แต่ยังคงทิ้งบทเรียนสำคัญที่ท้าทายสำหรับภาครัฐ ในการรับมือและวางแผนจัดการกับระบบสวัสดิการสำหรับประชาชนหากเกิดวิกฤตเช่นเดียวกันในอนาคต รวมถึงปัญหาพื้นฐานที่สำคัญคือ สวัสดิการหรือคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มขึ้น 

จากการระบาดของ COVID-19 ทำให้เห็นว่า ยังมีผู้สูงอายุจำนวนมากอาศัยอยู่คนเดียวตามลำพังหรืออยู่อาศัยกับผู้สูงอายุรุ่นเดียวกันมากขึ้น และยากที่จะเข้าถึงสวัสดิการต่าง ๆ ในขณะนั้น โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่กำลังจะกลายเป็นผู้สูงอายุในอนาคตยังไม่ได้รับความคุ้มครองทางสังคมเพียงพอต่อการดำรงชีพอย่างมีคุณภาพ  

ทีดีอาร์ไอ ทำการสำรวจความคิดเห็นแรงงานนอกระบบภายใต้ชุดสวัสดิการเดิมที่มีอยู่พบว่า ประชาชนไม่มีความพึงพอใจต่อสวัสดิการแบบเดิมรวมถึงประกันสังคมมาตรา 40 

หลังจากนั้นมีการนำเสนอชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ ที่มีการออกแบบสิทธิประโยชน์ที่หลากหลายมากขึ้น 

ชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่นี้ เป็นสวัสดิการรูปแบบประกันสังคม (Social Insurance) ที่คำนึงถึงสวัสดิการขั้นพื้นฐานของเงินบำนาญและการดูแลระยะยาวเป็นหลัก โดยจำลองเงินบำนาญจำนวน 3,000 บาทต่อเดือนเป็นอย่างต่ำเพื่อให้มีความเพียงพอเมื่อเปรียบเทียบกับเส้นความยากจนระดับประเทศ และความคุ้มครองของการดูแลระยะยาว  

สิทธิประโยชน์อื่น ๆ เพิ่มเติม ได้แก่ เงินปันผลเพื่อสร้างแรงจูงใจและเป้าหมายในการออม โดยเห็นถึงผลตอบแทนของการสมทบในทุก ๆ ปี การเข้าถึงวัคซีนในโรคอุบัติใหม่ และเงินชดเชยการนอนโรงพยาบาล เพื่อสนับสนุนลักษณะการประกอบอาชีพของแรงงานนอกระบบ ที่ได้รับเงินตอบแทนไม่คงที่หรือเป็นรายได้รายวัน 

ชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่สร้างความพึงพอใจ และประชาชนสนใจเข้าร่วมกองทุนกว่าร้อยละ 65  ชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่กำหนดระยะเวลาในการสมทบ 20 ปี โดยการกำหนดเงินสมทบมูลค่า 1,000 บาทต่อเดือน และ 2,000 บาทต่อเดือน อยู่ระหว่างค่าเฉลี่ยเงินออมของกลุ่มตัวอย่าง อีกทั้ง มูลค่าปัจจุบันของเงินออม (Present Value) ในระยะเวลา 20 ปีข้างหน้าจะมีมูลค่าลดลง

อย่างไรก็ตาม ความยั่งยืนทางการคลังของรัฐบาลในอนาคต เป็นประเด็นที่ทีดีอาร์ไอทำการวิเคราะห์ เนื่องจากการระบาดของ COVID-19 ทำให้ภาครัฐมีการกู้ยืมเงินเพื่อใช้แก้ปัญหาด้านสาธารณสุขและฟื้นฟูเศรษฐกิจ 

อีกทั้งได้รับแรงกดดันจากการเข้าสู่สังคมสูงอายุและหนี้สาธารณะที่สะสมมาตั้งแต่อดีตทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มสูงขึ้นจนใกล้ถึงกรอบเพดานที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 60 ในปี 2564 รัฐบาลจำเป็นต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 70 การปรับเปลี่ยนนโยบายการคลังเป็นสิ่งหนึ่งที่สะท้อนความไม่ยั่งยืนทางการคลัง 

จากการประเมินฉากทัศน์สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ด้วยการตั้งข้อสมมติการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยเชื่อมโยง 3 ปัจจัย ได้แก่ ดอกเบี้ยนโยบาย อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ และสัดส่วนเงินสดก่อนชำระหนี้ต่อ GDP 

ในฉากทัศน์หนี้ปกติที่การดำเนินนโยบายไม่มีการเปลี่ยนแปลงมากและอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเกินกรอบเพดานที่ตั้งไว้ตั้งแต่ ปี 2576 เป็นต้นไป หรือความยั่งยืนทางการคลังเริ่มส่งสัญญาณไปในทิศทางที่ไม่ดี  

ในกรณีที่เพิ่มชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ โดยให้รัฐบาลเป็นผู้สนับสนุนงบประมาณทั้งหมด รัฐบาลจำเป็นต้องจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้น เพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลัง ช่องทางการจัดเก็บรายได้ที่เหมาะสมคือ การเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นร้อยละ 10 ทำให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นประมาณสองแสนล้านบาท  

อย่างไรก็ตาม การใช้รูปแบบการร่วมจ่ายเงินสมทบระหว่างรัฐบาลและผู้เข้าร่วมโครงการ น่าจะเป็นทางออกที่ส่งผลดีต่อภาระทางการคลังของภาครัฐ และเป็นการส่งเสริมด้านการออมให้กับผู้เข้าร่วมโครงการที่เป็นกลุ่มแรงงานนอกระบบ

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของ โครงการการจัดทำนโยบายและมาตรการและวิเคราะห์ภาระทางการคลังต่อชุดสวัสดิการเพื่อรองรับการเข้าสู่สังคมสูงอายุของแรงงานนอกระบบ ทำการสำรวจทัศนคติของแรงงานนอกระบบของไทย สนับสนุนโดย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)
คอลัมน์ วาระทีดีอาร์ไอ
อลงกรณ์ ฉลาดสุข
อุษณีย์ ศรีจันทร์
กันต์ ธีระพงษ์
นักวิจัย ฝ่ายวิเคราะห์ตลาดแรงงาน
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)