กฎหมายกับการเปิดโปงการกระทำความผิด (Whistleblowing)

โดยเฉพาะเรื่องของการร้องเรียนที่ได้นำไปสู่กระบวนการไต่สวนเพื่อขอถอดถอนประธานาธิบดีทรัมป์แห่งสหรัฐอเมริกาออกจากตำแหน่ง

หากมองย้อนกลับไปในอดีต ก็มีกรณีสำคัญๆหลายกรณีด้วยกัน ที่ผู้ที่เข้าถึงข้อมูลภายใน นำข้อมูลนั้นออกเผยแพร่ต่อสายตาของสาธารณะชน เช่น นายแดนเนียล เอลส์เบิร์ก (Daniel Ellsberg) เปิดเผยข้อมูลของกระทรวงกลาโหมอเมริกันเรื่องสงครามเวียตนาม ที่รู้จักกันดีในนาม  Pentagon papers ถูกดำเนินคดีในปี ค.ศ. 1973 โดยศาลตัดสินให้ถอนคำฟ้องในปีนั้นเอง  หรือนางเชลซี แมนนิ่ง (Chelsea Manning) ที่เปิดเผยข้อมูลให้นายจูเลียน อาซานจ์  (Julian Assange) นำไปเผยแพร่ทางอินเตอร์เน็ต ที่เรียกกันว่า WikiLeaks และต้องหนีหัวซุกหัวซุนไป โดยนางเชลซี ปัจจุบันยังคงจำคุกอยู่แม้ว่าจะถูกลดโทษและปล่อยตัวมาก่อนหน้า เนื่องจากปฏิเสธที่จะให้การปรักปรำนาย จูเลียน อาซานจ์  หรือ นายเอดเวิร์ด สโนเดน  (Edward Snowden) ซึ่งเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานความมั่นคงของสหรัฐอเมริกา (National Security Agency) ในปี ค.ศ. 2013 และหนีไปรัสเซียเพื่อหาที่พักพิง

แต่กรณีที่ไม่ได้เป็นข่าวใหญ่ แต่อาจจะน่าสนใจกว่าสำหรับการบัญญัติกฎหมายไทย คือกรณีของนางแคเธอรีน กัน (Katharine Gun) ที่อังกฤษ ซึ่งแอบเปิดเผยข้อมูลที่สหรัฐส่งอีเมล์ขอให้หน่วยข่าวกรองของอังกฤษกระทำการผิดกฎหมาย นั่นคือ ให้ขุดคุ้ยเรื่องส่วนตัวของสมาชิกสภาความมั่นคง (Security Council) ของสหประชาชาติ ที่ไม่เห็นด้วยกับการทำสงครามกับอิรัค เพื่อใช้ในการบีบบังคับขู่กรรโชคให้สมาชิกเหล่านั้นเปลี่ยนท่าทีและลงมติเห็นด้วยกับการทำสงครามและบุกโจมตีอิรัคในปี ค.ศ. 2003

ทั้งกรณีของนางแคเธอรีน กัน กับนายแดนเนียล เอลส์เบิร์ก สรุปว่าไม่มีความผิดทั้งคู่ แต่ต่างกันตรงที่กรณีนายแดนเนียล เอลส์เบิร์ก ซึ่งถูกดำเนินคดีในปี ค.ศ. 1973 นั้น ศาลมีมติยกฟ้องด้วยเหตุผลว่าฝ่ายโจทก์ได้ข้อมูลมาโดยผิดกฎหมายและกระบวนการแสวงหาหลักฐานไม่ถูกต้อง เลยกลายเป็นฮีโร่ในทันที  ทางด้านกรณีของนางแคเธอรีน นั้น กฎหมายอังกฤษเปิดโอกาสให้จำเลยสามารถอ้างเหตุความจำเป็นเรื่องอันตรายต่อชีวิตในการต่อสู้คดีได้ และมีสิทธ์ขอคำสั่งศาล (subpoena)  ให้โจทย์เปิดเผยเอกสารและข้อมูลซึ่งเป็นเหตุแห่งอันตรายนั้นๆ อัยการของรัฐจึงถอนฟ้องโดยอ้างว่าหลักฐานไม่เพียงพอสำหรับการเอาผิด แต่ข้อเท็จจริงปรากฎภายหลังว่า สิทธิ์ของจำเลยที่จะขอหมายศาลให้เปิดเผยข้อมูลนั้น หมายความว่ารัฐบาลจะต้องเปิดเผยข้อมูลที่ไม่ต้องการจะเปิด เห็นได้ว่า การเขียนสิทธิ์นี้ไว้ในกฎหมายแม้กระทั่งเรื่องคดีความมั่นคง น่าจะเป็นประโยชน์สาธารณะ

หันมาดูกฎหมายไทย รัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 63 กำหนดว่า รัฐต้องจัดให้มีกลไกส่งเสริมให้ประชาชนรวมตัวกันเพื่อมีส่วนร่วมในการรณรงค์ ต่อต้าน หรือชี้เบาะแสการทุจริต โดยได้รับความคุ้มครอง และมาตรา 278 กำหนดให้รัฐต้องจัดทำร่างกฎหมายเรื่องนี้ในฐานะกฎหมายที่จำเป็น ให้เสร็จภายใน 240 วันนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ และในช่วงที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ผ่านการพิจารณา พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ก็ได้ใส่รายละเอียดเรื่องนี้ไว้เพื่อเติมเต็มหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ คือ นอกจากมาตรการตามกฎหมายเดิม เช่น การคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสเช่นเดียวกับการคุ้มครองพยานในคดีอื่นๆ หากผู้ชี้เบาะแสเป็นเจ้าหน้าที่รัฐและให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์อย่างยิ่ง ให้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนเป็นกรณีพิเศษได้ แม้ผู้นั้นจะเกี่ยวข้องในการกระทำความผิดก็จะกันไว้เป็นพยานและไม่ดำเนินคดีก็ได้ แต่ก็ยังมีมาตรการอื่นๆอีก เช่น มาตรา 132 กำหนดว่า ผู้ที่ให้ถ้อยคำหรือแจ้งเบาะแสแก่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ให้ทราบว่ามีการทุจริต ถ้ากระทำโดยสุจริตได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญา  มาตรา 133 กำหนดว่า กรณีผู้ชี้เบาะแสเป็นเจ้าพนักงานของรัฐ หากการปฏิบัติหน้าที่ในสังกัดเดิมต่อไปอาจถูกกลั่นแกล้งได้ ก็ให้ ป.ป.ช. เสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อสั่งการให้คุ้มครอง โดยอาจเสนอให้กำหนดตำแหน่งและสิทธิประโยชน์อื่นในหน่วยงานอื่นให้แทนที่ไม่ต่ำกว่าตำแหน่งเดิม  มาตรา 134 กำหนดว่า สำหรับเจ้าพนักงานของรัฐที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทุจริตเพราะถูกผู้บังคับบัญชาสั่งให้ทำ จะมีทางร่วมต่อต้านการทุจริตนั้นๆ ได้โดยการทำหนังสือโต้แย้งผู้บังคับบัญชาให้ทบทวนคำสั่ง หรือแจ้งต่อ ป.ป.ช. ภายใน 30 วัน ถ้าได้ทำเช่นนี้แล้วผู้นั้นก็จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องรับโทษ  มาตรา 137 กำหนดว่า ผู้ชี้เบาะแสในคดีที่เจ้าพนักงานของรัฐร่ำรวยผิดปกติจนเป็นผลให้ศาลพิพากษาให้ทรัพย์สินที่ร่ำรวยผิดปกตินั้นตกเป็นของแผ่นดินมมีสิทธิได้รับเงินรางวัล

อย่างไรก็ดี ร่างพ.ร.บ.การส่งเสริมและคุ้มครองประชาชนในการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ หรือ ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริต กลับดูเหมือนจะเพิ่มอุปสรรคให้กับผู้ชี้เบาะแสการทุจริตมากกว่าจะคุ้มครอง ตัวอย่างเช่น การกำหนดให้ผู้ชี้เบาะแสต้องเป็นสมาชิกเครือข่ายต้านทุจริตซึ่งต้องหาสมาชิกได้ถึง 15 คน และจะต้องขอ 'คำรับรอง' จากรัฐก่อน (มาตรา 20 และ 35) ทำให้ผู้พบเห็นการทุจริตทั่วไปไม่สามารถได้การคุ้มครอง หรือ การกำหนดให้เครือข่ายที่จะยื่นคำขอคำรับรองต้องมีสัญชาติไทยเท่านั้น (มาตรา 20 ก.1) ปัจจุบันประเทศไทยมีประชากรที่อาศัยอยู่โดยยังไม่มีสัญชาติใดกว่า 400,000 คน มีคนสัญชาติอื่นจากประเทศเพื่อนบ้านที่เข้ามารับจ้างทำงานกว่า 1,000,000 คน และยังมีชาวต่างชาติที่เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยเพื่อประกอบธุรกิจ อาศัยอยู่กับครอบครัว เกษียณอายุมา หรือมาท่องเที่ยวอีกเป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจพบเห็นการทุจริต ก็ไม่สามารถมีส่วนร่วมต่อต้านการทุจริตได้ นอกจากนี้  ร่างพ.ร.บ.นี้ ยังบังคับผู้ชี้เบาะแสต้องเปิดเผยชื่อ ที่อยู่ พร้อมลงนาม (มาตรา 32)  แทนที่จะสร้างช่องทางปกปิดตัวตน และเน้นพฤติกรรมและหลักฐานการทุจริต

ในทางตรงกันข้าม ร่างกฎหมายคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสฯ ดูเหมือนจะมุ่งเน้นข่มขู่เอาผิดผู้ชี้เบาะแส หากแจ้ง "ข้อมูลอันเป็นเท็จ" (มาตรา 54) มีโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 1,000 บาท นอกจากนี้ มาตรา 53 ยังกำหนดว่า ผู้ใดอาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชนตามพระราชบัญญัตินี้ไปบิดเบือนเพื่อประโยชน์ในทางมิชอบ มีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ปรับไม่เกิน 6,000 บาท อีกทั้ง การแจ้งเบาะแส ต้องยื่นที่ศูนย์ประสานความร่วมมือ ของ ป.ป.ท. เท่านั้น (มาตรา 30) หมายความว่า ผู้ที่พบเห็นการทุจริตที่ใช้วิธีการอื่น เช่น แจ้งตำรวจ จัดแถลงข่าว ส่งข้อมูลให้สื่อมวลชน โพสต์สิ่งที่พบเห็นบนเฟซบุ๊ก ฯลฯ จะไม่ได้รับความคุ้มครองตามร่างกฎหมายนี้

กรณีทุจริตต่างๆ โดยเฉพาะโครงการใหญ่ๆที่มีรายละเอียดมากและประชาชนอาจเข้าไม่ถีง หากมีการแจ้งเบาะแสหรือเปิดเผยข้อมูล จะสามารถป้องกันความเสียหายต่อประเทศได้มาก ถ้าวิเคราะห์คดีต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการย้ายสถานที่ก่อสร้างเช่น กรณีทุจริตคลองด่านที่ย้ายสถานที่จากบางปูใหม่และบางปลากดไปตำบลคลองด่าน หรือการเขียนสัญญาเอื้อประโยชน์ต่อการกระทำการทุจริต เช่นกรณีทุจริตโครงการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และอื่นๆอีกมาก

เรียกได้ว่าแทบทุกกรณีที่มีการทุจริตเกิดขึ้นจะต้องมีผู้รู้ในหน่วยงานนั้นๆซึ่งมิได้อยู่ในเครือข่ายผู้สมรู้ร่วมคิดในการกระทำความผิด เห็นข้อมูลแต่ไม่กล้าเปิดเผยข้อเท็จจริง  หากการเปิดเผยข้อมูลเพื่อสาธารณะประโยชน์กระทำได้ง่ายขึ้น ประเทศชาติจะได้ประโยชน์ในการป้องกันความเสียหายต่างๆที่ตามมา

ถึงเวลาหรือยังที่เราจะมาสะสางความคิดให้ตกผลึกและกำหนดนิยามให้ชัดเจนไว้ล่วงหน้า ว่ากรณีใดจึงจะเป็นเรื่องความมั่นคงที่การเปิดเผยคือการกระทำความผิด และกรณีใดที่เป็นการเปิดเผยข้อมูลเพื่อประโยชน์สาธารณะซึ่งควรได้รับการยกเว้นและคุ้มครอง หรือเขียนกฎหมายให้มีช่องทางที่ผู้แจ้งเบาะแสสามารถใช้ปกป้องตนเองได้อย่างกรณีนางแคเธอรีน กัน  

โดย... สิริลักษณา คอมันตร์