สภาท้องถิ่นไม่ใช่ฝ่ายนิติบัญญัติ

คู่มือประชาชนดังกล่าวจัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่อธิบายรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ว่าสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภาเทศบาล และสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นคำอธิบายที่คลาดเคลื่อนที่อาจสร้างความเข้าใจผิดในหลักกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนอย่างสำคัญ

อำนาจอธิปไตย คือ อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของ ความเป็นรัฐหรือประเทศ เพราะการจะเป็นรัฐได้นั้น นอกจากต้องประกอบด้วยอาณาเขต ประชากร และรัฐบาลแล้วย่อมต้องมีอำนาจอธิปไตยด้วย กล่าวคือ ประเทศนั้นต้องเป็นประเทศที่สามารถมี อำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองจึงจะสามารถเรียกว่ารัฐได้โดยทั่วไปอำนาจอธิปไตยแยกหรือจำแนกการใช้(ไม่ใช่การแบ่งนะครับ เพราะเมื่อใดมีการแบ่งอำนาจอธิปไตยออกไป ก็หมายความว่ามีรัฐใหม่เกิดขึ้น)เป็น 3 ลักษณะ คือ อำนาจนิติบัญญัติอำนาจบริหาร และ อำนาจตุลาการ

สำหรับประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยคือประชาชน และให้ประมุขของประเทศคือพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยผ่านองค์กรทางการเมืองต่างๆ คือ ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีและอำนาจตุลาการทางการศาล

1.อำนาจนิติบัญญัติ คือ อำนาจในการตรากฎหมายของรัฐในระดับตั้งแต่พระราชบัญญัติหรือเทียบเท่าขึ้นไปเพื่อมาใช้บังคับแก่พลเมืองของ รัฐ องค์กรที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติคือ รัฐสภาเท่านั้น ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้ประเทศ ไทยใช้ระบบ 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

1. อำนาจบริหาร คือ อำนาจในการบริหารประเทศและการกำหนดนโยบายตามกฎหมายที่ ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้น ฝ่ายบริหาร คือ คณะรัฐมนตรีซึ่งตามรัฐธรรมนูญกำหนดให้ คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยบุคคลไม่เกิน 36 คน ได้แก่ นายกรัฐมนตรี1 คน และรัฐมนตรีอื่นอีกไม่ เกิน 35 คน ซึ่งองค์กรฝ่ายบริหารทั้งหลายจะประกอบไปด้วยหน่วยงานทางปกครอง คือ

2.1 ราชการส่วนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรมทั้งหลาย

2.2 ราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัดและอำเภอ

2.3 ราชการส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

และฝ่ายบริหารนี้มีอำนาจออกพระราชกำหนดและกฎหมายในลำดับรอง คือ พระราชกฤษฎีกา กฎ ระเบียบ ข้อบัญญัติต่างๆ

3.อำนาจตุลาการ คือ อำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีที่เป็นอำนาจของศาล โดย นำกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติมาปรับใช้ กับข้อเท็จจริงที่เกิดในแต่ละกรณีองค์กรที่ใช้อำนาจ ตุลาการ คือ ศาล  ได้แก่

3.1 ศาลรัฐธรรมนูญ มีหน้าที่หลักวินิจฉัยร่างพระราชบัญญัติหรือกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติใดๆ ขึ้นไปว่าขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นต้น

3.2 ศาลยุติธรรม มีอำนาจพิจารณาพิพากษาอรรถคดีในคดีแพ่งและคดีอาญา ศาล ยุติธรรมมี 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์และศาลฎีกา

3.3 ศาลปกครอง มีหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจหรืออันเนื่องมาจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับ เอกชนหรือหน่วยงานด้วยกัน และพิพากษาหรือมีคำสั่งกฎหมายในระดับที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ ลงมา(กฎหมายลำดับรอง)หรือการกระทำใดว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

3.4 ศาลทหาร มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาซึ่งผู้กระทำผิดเป็นบุคคลที่อยู่ในอำนาจศาลทหาร และคดีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

นอกเหนือจากความรู้พื้นฐานทั่วๆไปที่ว่าอำนาจอธิปไตยนั้นเราสามารถจำแนกการใช้ได้เป็นอำนาจบริหารที่ผู้ใช้อำนาจคือคณะรัฐบาล อำนาจนิติบัญญัติที่ผู้ใช้อำนาจคือรัฐสภาและอำนาจตุลาการที่ผู้ใช้อำนาจคือศาลแล้ว ในการบริหารราชการบ้านเมืองของประเทศประชาธิปไตยนั้นจำเป็นจะต้องใช้หลัก “นิติรัฐ” ซึ่งมีสาระสำคัญคือ

       (๑) บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ ต่อเมื่อ มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งและจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้

       (๒) บรรดากฎหมายทั้งหลายที่องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติได้ตราขึ้นจะต้องชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรนั้น จะต้องมีข้อความระบุไว้อย่างชัดเจนพอสมควรว่า ให้องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารองค์กรใดมีอำนาจล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใด และภายในขอบเขตอย่างใด และกฎหมายดังกล่าวจะต้องไม่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎร เกินขอบเขตแห่งความจำเป็นเพื่อธำรงรักษาไว้ซึ่งผลประโยชน์สาธารณะ

       (๓) การควบคุมไม่ให้การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมายก็ดี การควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญก็ดี จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ ซึ่งมีความเป็นอิสระจากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร และองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ

กล่าวโดยสรุปก็คือว่า สภาท้องถิ่นที่ถึงแม้ว่าจะมีอำนาจในการออกข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติอันเป็นกฎหมายลำดับรองซึ่งเป็นการกระทำทางนิติบัญญัติก็ตาม สภาท้องถิ่นนั้นยังเป็นองคาพยพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฝ่ายบริหาร มิใด้เป็นฝ่ายนิติบัญญัติแต่อย่างใด เพราะคำว่าฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะหมายถึงรัฐสภาเท่านั้น

ในอดีตเมื่อมีคราวจัดตั้งศาลปกครองขึ้นใหม่ๆ มีตุลาการรายหนึ่งเคยเขียนในคำวินิจฉัยว่าสภาองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ก็ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ทั้งจากสื่อมวลชนและนักวิชาการอย่างหนักเช่นกัน

ฉะนั้น กกต.ที่มีหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้งโดยเฉพาะอย่างยิ่งการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะมาถึงในระยะเวลาอันใกล้นี้ หากยังไม่มีความเข้าใจในหลักการพื้นฐานเช่นที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ก็ทำให้น่าเป็นห่วงเป็นอย่างยิ่งว่าการเลือกตั้งที่เกิดขึ้น จะเป็นไปอย่างมีคุณภาพและประสิทธิภาพได้อย่างไร