เมื่อ‘ศาลปกครอง’ถูกตรวจสอบโดย‘ศาลรัฐธรรมนูญ’

*บทความโดย ธีรวัฒน์ ขวัญใจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

สัปดาห์ที่ผ่านมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่สร้างความ 'ฮือฮา' อีกครั้งหนึ่งในกรณีที่วินิจฉัยให้มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 18/2545 เรื่อง ปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีปกครอง เป็นการออกระเบียบตามมาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่ไม่ได้ดำเนินการตามมาตรา 5 และมาตรา 6 วรรคหนึ่ง จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

ที่ว่าสร้างความฮือฮานั้นก็คงเพราะคำวินิจฉัยนี้เป็นเรื่องที่สืบเนื่องจากมาจากผลของคดีสำคัญที่สังคมให้ความสนใจ นั่นคือ “คดีโฮปเวลล์” ซึ่งศาลปกครองสูงสุดพิพากษาตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ที่วินิจฉัยให้กระทรวงคมนาคมและการรถไฟแห่งประเทศไทยต้องชดใช้ค่าเสียหายในกรณีเลิกสัญญาให้แก่บริษัทโฮปเวลล์ จำกัด (มหาชน) เป็นเงินร่วม 12,000 ล้านบาท

และปัญหาเรื่องการนับระยะเวลาการฟ้องคดีตามมติที่ประชุมใหญ่ข้างต้น เป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้บริษัทฯ ชนะคดี  ดังนั้น คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญในคดีนี้อาจส่งผลกระทบต่อผลคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่าวได้

นอกจากนี้ ยังเป็นครั้งแรกที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจวินิจฉัยคำร้องตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2560) ซึ่งมีผลเหนือการใช้อำนาจของศาลอื่น จนทำให้ดูเสมือนว่าศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็น “ศาลในลำดับชั้นสูงสุด” เหนือทุกศาล

แม้จนถึงวันเขียนต้นฉบับบทความนี้จะยังไม่มีการเผยแพร่คำวินิจฉัยกลางของศาลรัฐธรรมนูญออกมา แต่นักวิชาการทางนิติศาสตร์ต่างก็ออกมาวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ล่าสุด รองศาสตราจารย์ ดร. ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ ได้เขียนบทความเรื่อง “เมื่อศาลรัฐธรรมนูญตั้งตนเหนือศาลอื่น : พิทักษ์หรือบั่นทอนรัฐธรรมนูญ?” เผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ the 101.world

บทความข้างต้นได้อธิบายอำนาจศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 213 หรือ “คดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ” ว่ามีที่มาจากรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี มาตรา 93 I Nr.4 ซึ่งเปิดโอกาสให้บุคคลที่ถูกละเมิดสิทธิจากการใช้อำนาจมหาชนสามารถยื่นคำร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้

โดยการใช้อำนาจที่เป็นเหตุแห่งการร้องทุกข์นั้นหมายถึงการใช้อำนาจรัฐทุกประเภท ไม่ว่าจะเป็น อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการก็ตาม  และรัฐธรรมนูญไทย ฉบับ พ.ศ. 2560 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าว

อย่างไรก็ดี รศ.ดร.ต่อพงศ์ ก็ได้ชี้ให้เห็นว่าหลักกฎหมายของทั้งสองประเทศมีความแตกต่างกันหลายประการ โดยเฉพาะ “วัตถุแห่งการร้องทุกข์” ซึ่งตามกฎหมายไทยนั้นบุคคลไม่อาจใช้สิทธิร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญต่อการใช้อำนาจของรัฐได้ทุกประเภท

เนื่องจากมีข้อยกเว้นซึ่งกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ในหลายกรณี โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำพิพากษาของศาลที่ถึงที่สุดแล้วไม่อาจเป็นวัตถุแห่งการพิจารณาในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญได้ 

นอกจากนี้ยังมีข้อน่าสังเกตอื่นอีกหลายประการ ซึ่งนำไปสู่ข้อสรุปว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องและมีคำวินิจฉัยในกรณีดังกล่าวจึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อกฎหมาย และเป็นการขยายอำนาจของตนจนเกินเลยขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างมาก

นอกเหนือจากความเห็นข้างต้น ผู้เขียนมีความเห็นเพิ่มเติมบางประเด็น ดังนี้

1.คำวินิจฉัยนี้ยังไม่มีผลเปลี่ยนแปลงคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดีโฮปเวลล์แต่อย่างใด เนื่องจากวัตถุแห่งคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนั้นมิใช่คำพิพากษาคดีดังกล่าวโดยตรง แต่เป็นมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ถูกนำไปใช้เป็นแนวทางในการวินิจฉัยในคดี  

แต่ทั้งนี้ คู่กรณีอาจขอให้มีการพิจารณาคดีนั้นใหม่ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ โดยอาศัยเหตุตามมาตรา 75 (4) ในกรณีข้อกฎหมายที่ใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดีนั้นมีการเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ อย่างไรก็ตาม กรณีก็ขึ้นอยู่กับศาลปกครองที่จะตีความผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่จะมีผลต่อคดีดังกล่าวต่อไป

2. หากพิจารณาในเชิงหลักการ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 213 มิได้กำหนดข้อจำกัดในเรื่องการกระทำที่ไม่อาจใช้สิทธิร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญไว้ นั่นย่อมแสดงว่าประสงค์จะให้เกิดมาตรการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพอย่างครอบคลุมและไม่เกิดช่องว่าง

แต่บทบัญญัติมาตรา 47 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญข้างต้นกลับกำหนดข้อยกเว้นการใช้สิทธิร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญจากการกระทำในลักษณะที่กำหนดไว้ เช่น การกระทำทางรัฐบาล เรื่องที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาพิพากษาของศาลอื่นหรือเรื่องที่ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดแล้ว การกระทำของคณะกรรมการตามรัฐธรรมนูญ การกระทำในการบริหารงานบุคคลขององค์กรตุลาการ รวมทั้งการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร

ซึ่งโดยปกติการกระทำเหล่านี้ก็ตรวจสอบได้ยากอยู่แล้ว แต่มาตรา 47 ยังยกเว้นให้ไม่อาจถูกตรวจสอบโดยช่องทางการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญได้อีก ดังนี้ บทบัญญัติดังกล่าวจึงอาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

3. แม้ผู้เขียนจะเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญควรมีอำนาจตรวจสอบการกระทำที่กว้างขวางกว่าที่กำหนดไว้ในมาตรา 47 แต่ประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาคือ การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญจะต้องกระทำโดย “ผู้ทรงสิทธิทางมหาชน” ซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพดังกล่าวด้วย

แต่ในคดีนี้ มติที่พิพาทเป็นเรื่องการ “ตีความ” การเริ่มต้นนับระยะเวลาการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งมูลคดีเกิดขึ้นก่อนศาลปกครองเปิดทำการ โดยให้ระยะเวลาดังกล่าวเริ่มนับตั้งแต่วันที่ศาลปกครองเปิดทำการ คือวันที่ 9 มีนาคม 2544 ซึ่งมีลักษณะเป็นการ “ขยาย” ระยะเวลาการฟ้องคดีออกไปเพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรม จึงไม่น่าจะนับเป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้  ทั้งนี้ ยังไม่นับว่าผู้ใดที่จะถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพจากมติฉบับนี้

แม้คดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญจะเป็นช่องทางสำคัญในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติรัฐ แต่การใช้อำนาจดังกล่าวของศาลรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง และตระหนักในผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ของศาลต่าง ๆ ตลอดจนความเชื่อถือและไว้วางใจของประชาชนต่อคำพิพากษา

 ทั้งนี้ พึงระลึกว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่มีเขตอำนาจจำกัด จึงต้องผูกพันต่อบทกฎหมายที่ให้อำนาจอย่างเคร่งครัดและคำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญด้วย.