รัฐธรรมนูญกับการกระจายอำนาจ

รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับได้มีบทบัญญัติให้การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเจริญเติบโตมากขึ้น แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 กลับมีการจำกัดกรอบหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลง เพราะเมื่อวิเคราะห์จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วเห็นว่า ไม่มีการบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องการกระจายอำนาจไว้เลย ที่สำคัญคือแม้แต่คำว่า “การกระจายอำนาจ”ก็ยังไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ ปี2560 แม้แต่คำเดียว(แต่ก็มีผู้เคยแย้งว่ามี “ตั้ง”คำหนึ่ง คือ คำว่า “กระจายหน้าที่และอำนาจ”ในมาตรา 250 วรรคสามไง ซึ่งฟังไม่ขึ้นเพราะเป็นคนละความหมายกับคำว่าการกระจายอำนาจอย่างสิ้นเชิง)

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 76 ของหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งกำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 87 ยังได้บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายและการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้อย่างละเอียดเช่นกัน ส่วนรัฐธรรมนูญ 2560 ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่บังคับให้รัฐต้องทำ และหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดให้รัฐพึงดำเนินการ แต่เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในหมวด 5 และหมวด 6 ของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกระจายอำนาจบัญญัติไว้เลย

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณามาตรา 282 ของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระในบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอย่างมาก

นอกจากนี้มาตรา 283 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็ได้กำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจสู่องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่และจัดสรรรายได้ไว้ด้วย ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ไม่ได้บัญญัติเรื่องดังกล่าวไว้เลย

ประเด็นสำคัญเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะต้องได้รับการพิจารณา ดังนี้

1) รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย (1) ภาษีที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งจัดเก็บเอง (2) ภาษีที่รัฐจัดเก็บและต้องแบ่งกับท้องถิ่น และ (3) รายได้จากเงินอุดหนุนของรัฐ ซึ่งท้องถิ่นควรได้รับงบประมาณทั้งหมดอย่างน้อยร้อยละสามสิบห้าของงบประมาณทั้งหมดของประเทศตามรัฐธรรมนูญ ปี2540 เพื่อให้เกิดการกระจายงบประมาณให้ท้องถิ่นพัฒนาตนเองต่อไป

2) ประเด็นการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารการเงินและการคลังนั้นในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการทำหน้าที่จัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองแต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีการบัญญัติหลักการดังกล่าวไว้

แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความเป็นอิสระ แต่หากไม่มีงบประมาณย่อมไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพได้ ซึ่งปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้เนื่องจากราชการส่วนกลางไม่พิจารณาอนุมัติภาษี หรือแบ่งแยกการจัดเก็บรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน จึงควรมีการบัญญัติให้ชัดเจนเช่นเดิม

 3) บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถแยกออกเป็นสองส่วน คือ

(1) บุคลากรทางการเมืองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งประเด็นวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารส่วนท้องถิ่นนั้นมาตรา 252 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นด้วยวิธีการอื่นนอกจากวิธีการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็ได้ ซึ่งอาจทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีที่มาด้วยวิธีการอื่นซึ่งมิใช่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จึงเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 252 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเท่านั้น

(2) บุคลากรที่เป็นเจ้าหน้าที่ประจำ ซึ่งมีประเด็นปัญหาในกรณีที่ท้องถิ่นต้องสูญเสียงบประมาณค่าใช้จ่ายในการจ้างบุคลากร โดยจำนวนของบุคลากรไม่มีความสัมพันธ์กับภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ดังนั้น จึงต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างด้านบุคลากรของท้องถิ่นใหม่ทั้งระบบ โดยอาจมีการสับเปลี่ยนอัตรากำลังระหว่างท้องถิ่น เป็นต้น

4) การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากเป็นหน่วยงานของรัฐและก่อตั้งโดยรัฐ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐ แต่จะต้องเพียงเท่าที่จำเป็น ดังเช่นที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2540 โดยควรกำกับดูแลเฉพาะการกระทำของท้องถิ่นที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น

สำหรับเรื่องความเหมาะสมในการใช้จ่ายงบประมาณและการบริหารงานเป็นเรื่องที่ต้องให้ภาคประชาชนเป็นผู้ตรวจสอบ ดังนั้น ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความสมดุลกับการกำกับดูแลจากรัฐ

5) การตรวจสอบ แบ่งออกเป็นสองส่วน คือ

(1) การตรวจสอบโดยภาคประชาชน ซึ่งในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้บัญญัติให้อำนาจประชาชนสามารถถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้ แต่ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการถอดถอนว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร

(2) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบ โดยต้องตรวจสอบการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่ควรมีอำนาจในการตรวจสอบดุลพินิจในการดำเนินกิจการใด ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จะเห็นได้ว่าปัญหาอุปสรรคของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องนำมาพิจารณาเพื่อหาแนวทางในการแก้ไข ซึ่งต้องมีการลำดับความสำคัญในแต่ละเรื่องว่า เรื่องใดควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้เป็นหน้าที่ของรัฐ เรื่องใดควรบัญญัติไว้ในหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เกิดการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริงและเหมาะสมกับสังคมไทย โดยระบุให้ชัดไว้เลยว่าเรื่องใดที่ท้องถิ่นทำไม่ได้ นอกจากนั้นให้ทำได้ เหมือนดั่งในประเทศที่เจริญแล้วทั้งหลาย

ที่สำคัญที่สุดคือบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต ไม่ควรเน้นเฉพาะในเรื่องการดำเนินกิจการบริการสาธารณะเท่านั้น แต่ควรมีบทบาทในการดำเนินกิจการในเรื่องอื่นด้วย เช่น การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน การสร้างงาน การช่วยเหลือคนยากจน เป็นต้น ซึ่งในช่วงที่เกิดการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรนา 2019 นี้ จะพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพสูงในการช่วยเหลือทั้งในเรื่องการจัดการพื้นที่หรือการจัดสรรงบประมาณต่าง ๆ ในการป้องกันการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรนา 2019 ได้เป็นอย่างดี.