กฎหมายกับการพัฒนา บุคลากรพาณิชย์นาวี | ณัชชา สุขะวัธนกุล

นอกจากความนิยมและความต้องการใช้บริการการขนส่งทางทะเลที่เพิ่มขึ้นแล้ว สภาวการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อโคโรน่าไวรัส ทำให้การขนส่งทางทะเลตอบโจทย์สถานการณ์ยิ่งกว่าการขนส่งรูปแบบอื่น ปัจจัยเหล่านี้ทำให้การขนส่งทางทะเลกลายเป็นอุตสาหกรรมที่สร้างรายได้ทั้งทางตรงและทางอ้อมแก่ผู้ประกอบการทุกภาคส่วน รวมถึงสร้างรายได้เข้าประเทศเป็นมูลค่ามหาศาลในแต่ละปี
    อย่างไรก็ดี ภายใต้ความเติบโตของอุตสาหกรรมการขนส่งทางทะเล การขาดแคลนบุคลากรพาณิชย์นาวีที่มีความรู้ความชำนาญยังคงเป็นปัญหาหนึ่งซึ่งยังไม่ได้รับการแก้ไข ทั้งนี้ เนื่องด้วยหลักกฎหมายที่อาจไม่ได้เปิดช่องให้ทราบถึงบทบาท หน้าที่ สิทธิและความกระตือรือร้น  การพัฒนาบุคคลากรซึ่งเป็นผู้สนับสนุนงานทางด้านการขนส่งอย่างจริงจังจึงเป็นสิ่งที่ต้องเร่งดำเนินการอย่างยิ่ง 
    ขณะนี้ประเทศไทยเองได้ขานรับแนวนโยบายเศรษฐกิจสีน้ำเงินหรือ Blue Economy ซึ่งเป็นแนวคิดของธนาคารโลก (World Bank) มาเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ชาติ แนวคิดดังกล่าวสนับสนุนให้แต่ละรัฐหันมาพัฒนาการใช้ประโยชน์และสร้างความมั่งคั่งจากกิจกรรมทางทะเล ซึ่งการขนส่งทางทะเลระหว่างประเทศ (Maritime Transportation and Logistic) ก็ถูกรวมอยู่ในความหมายนี้ด้วย 

จากความสำคัญของบุคลากรที่มีต่อการดำเนินงานพาณิชย์นาวีทั้งระบบ องค์กรชำนัญพิเศษของสหประชาชาติ (UN) ได้เข้ามาดูแลในด้านการส่งเสริมองค์ความรู้ (ทั้งแก่ผู้บริหาร นักวางแผน ผู้ปฏิบัติงาน ฯลฯ) สร้างมาตรฐานการเรียน การสอน การฝึกอบรม การให้ประกาศนียบัตรแก่บุคลากร (บนเรือ) การคุ้มครองการจ้างงานและการปฏิบัติงานของเรือ 
    องค์การทางทะเลระหว่างประเทศ (IMO) ได้ดำเนินการจัดตั้ง World Maritime University ที่เมือง Malmo ประเทศสวีเดน เพื่อช่วยผลิตบุคลากรเฉพาะทางด้านพาณิชย์นาวีเพื่อออกไปเป็นผู้วางแผน ผู้บริหาร ผู้ปฏิบัติงานบนเรือ บนฝั่งและสายเทคนิคที่มีความรู้และมีศักยภาพสูง รวมถึงการจัดตั้งสถาบันกฎหมายพาณิชย์นาวีระหว่างประเทศขึ้นที่ประเทศมอลต้า เพื่อผลิตนักกฎหมายด้านพาณิชย์นาวี โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้เชี่ยวชาญด้านอนุสัญญาระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการพาณิชย์นาวี 
    นอกจากนี้ ยังได้จัดให้มีอนุสัญญาระหว่างประเทศ STCW เพื่อกำหนดมาตรการในการฝึกอบรม การออกประกาศนียบัตรรับรองความรู้ความสามารถของคนประจำเรือ ฯลฯ รวมถึงมาตรการทางกฎหมายซึ่งสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพของบุคลากรพาณิชย์นาวีอีกด้วย

กรณีตัวอย่างของประเทศต่างๆ ที่ให้การสนับสนุนบุคลากรทางพาณิชยนาวี เช่น สหรัฐ ให้เงินอุดหนุนการประกอบการ (Operating Differential Subsidy -ODS) เนื่องจากต้นทุนการประกอบการเรือสหรัฐฯ สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ จากอัตราค่าจ้างคนประจำเรือ  รัฐบาลจึงต้องให้เงินอุดหนุนเพื่อให้ต้นทุนการประกอบการอยู่ในระดับที่ใกล้เคียงกับเรือของประเทศอื่น แต่ก็มีเงื่อนไขประกอบด้วย เช่น เงื่อนไขการประกอบการในเส้นทางเดินเรือที่มีความสำคัญกับสหรัฐฯ เป็นต้น
    ส่วนประเทศปานามาก็มีการยกเว้นภาษีเงินได้จากเงินเดือนของลูกเรือชาวปานามา ออกกฎหมายการเดินเรือปานามา (มาตรา 16) กำหนดเงื่อนไขให้ลูกเรือของเรือชักธงปานามาจะต้องมีสัญชาติปานามาอย่างน้อยร้อยละ 10 ของจำนวนลูกเรือทั้งหมด รวมถึงรัฐบาลจัดตั้งโรงเรียนฝึกสอนด้านกิจการเดินเรือ โดยสอนและฝึกอบรมหลักสูตรทั้งระดับ Maritime Officer และระดับ Seamen
    สำหรับประเทศไทยนั้น ที่ผ่านมาก็ได้ให้ความสำคัญกับการพาณิชยนาวีในระดับพอสมควร ในปี พ.ศ. 2521 ได้มีการตราพระราชบัญญัติส่งเสริมการพาณิชยนาวี พ.ศ. 2521 ขึ้น และในปี พ.ศ. 2522 ได้มีการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการพาณิชยนาวี ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกรมขึ้นในกระทรวงคมนาคม เพื่อดูแลรับผิดชอบงานการพัฒนาการพาณิชยนาวี 
         โดยในพระราชบัญญัติส่งเสริมการพาณิชยนาวี พ.ศ. 2521 ได้กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการส่งเสริมการพาณิชยนาวีไว้ในมาตรา 11
    หน้าที่ที่สำคัญประการหนึ่งคือ หน้าที่ตาม (2) (ข) ซึ่งก็คือ "การเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนา การส่งเสริม การควบคุม การคุ้มครองและการประสานงานการพาณิชยนาวี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้ความเห็นเกี่ยวกับการกำหนดมาตรการเพื่อจัดให้มีและหรือส่งเสริมสถานฝึกอบรมเจ้าหน้าที่และคนประจำเรือ ตลอดจนผู้ประกอบธุรกิจการพาณิชยนาวีให้เพียงพอกับความต้องการของประเทศและให้เข้ามาตรฐานสากล"
    นอกจากนี้ ยังมีมาตรการทางกฎหมายเพื่อส่งเสริมการผลิตบุคลากร โดยให้สิทธิประโยชน์ตามกฎหมายส่งเสริมการลงทุนตามประกาศคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนที่ 10/2552 เรื่อง ประเภท ขนาดและเงื่อนไขของกิจการที่ให้การส่งเสริมการลงทุน  ประกาศดังกล่าวได้จัดบัญชีประเภทกิจการที่ให้การส่งเสริมการลงทุนในกิจการสถานศึกษาพัฒนากำลังคนด้านพาณิชยนาวีไว้ในหมวด 7 และการคุ้มครองการมีงานทำโดยกฎกระทรวงออกตามความในพระราชบัญญัติเรือไทยฯ กำหนดให้เรือไทยต้องใช้คนประจำเรือที่มีสัญชาติไทย 
    อย่างไรก็ดี สถานการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นว่าประเทศไทยยังขาดองค์กรกลางที่มีศักยภาพที่จะทำหน้าที่ในภาพรวมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการพาณิชยนาวี พ.ศ. 2521 มาตรา 11 (2) (ข) อันได้แก่การเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาการพาณิชย์นาวี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง "เกี่ยวกับการกำหนดมาตรการเพื่อจัดให้มีและหรือส่งเสริมสถานฝึกอบรมเจ้าหน้าที่และคนประจำเรือ ตลอดจนผู้ประกอบธุรกิจการพาณิชยนาวีให้เพียงพอกับความต้องการของประเทศและให้เข้ามาตรฐานสากล" 
    การขาดองค์กรกลางที่มีขีดความสามารถดังกล่าวทำให้ไม่มีการผลักดันนโยบาย ไม่มีการจัดทำเป้าหมาย แผนงานและมาตรการในการพัฒนาบุคลากรทางพาณิชยนาวีอย่างเป็นรูปธรรม ส่งผลให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (สถาบันการศึกษา) ต่างคนต่างดำเนินการ เกิดการสูญเปล่าในการใช้ทรัพยากร สูญเปล่าในการผลิต เนื่องจากบางสาขาผลิตเกินความต้องการของตลาดแรงงานในปัจจุบัน รวมถึงผู้สำเร็จการศึกษาก็ไม่ได้คุณภาพสูงสุดตามความต้องการของตลาดแรงงานอย่างที่ควรจะเป็น 
     จากปัญหาที่กล่าวมาข้างต้น จึงเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อยอดและปรับปรุงข้อบกพร่องของกฎหมายเพื่อประโยชน์ต่อความก้าวหน้าของวงการพาณิชย์นาวีไทยต่อไป