ปรากฏการณ์ "เกษตรกรเทียม" | สุรินรัตน์ แก้วทอง

สิ่งเหล่านี้กลายเป็นเรื่องธรรมดาในเมืองใหญ่ที่พบได้ไม่ยากนัก สาเหตุหนึ่งของปรากฏการณ์ดังกล่าวเป็นผลมาจากการออกกฎหมายภาษีที่ดิน เพื่อปรับโครงสร้างทางภาษีใหม่ ซึ่งมีผลใช้บังคับในปีพุทธศักราช 2563 

กฎหมายดังกล่าวกำหนดให้เจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการเกษตรเสียภาษีสูงสุดเพียงไม่เกิน 0.15% ของมูลค่าทรัพย์สินและใน 3 ปีแรก ตั้งแต่ปี 2563 ถึง 2565 ที่ดินเพื่อการเกษตรจะได้รับการยกเว้นภาษี หากเจ้าของที่ดินเป็นบุคคลธรรมดา และตั้งแต่ปีที่ 4 คือตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นไป ที่ดินเพื่อการเกษตรจะได้รับยกเว้นภาษี หากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตั้งอยู่ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(เทศบาล อบต. กทม. พัทยา) นั้นมีมูลค่ารวมกันไม่เกิน 50 ล้านบาท 

ส่วนนิติบุคคลซึ่งครอบครองที่ดินเพื่อการเกษตรจะไม่ได้รับการยกเว้นภาษีใน 3 ปีแรกเหมือนบุคคลธรรมดา โดยช่วง 2 ปีแรก คือปี 2563 – 2564 นิติบุคคลจะต้องเสียภาษีในอัตรา 0.01 – 0.1 % ของมูลค่าที่ดิน และตั้งแต่ปี 2566 เป็นต้นไป นิติบุคคลที่ครอบครองที่ดินเพื่อการเกษตรจะเสียภาษีไม่เกิน 0.15% เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา 

หากเปรียบเทียบกับการครอบครองที่ดินเพื่อวัตถุประสงค์อื่น เช่น ครอบครองที่ดินโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการพาณิชย์ ที่อาจเสียภาษีสูงสุดไม่เกินร้อยละ 1.2 หรือแพงกว่าการเสียภาษีเพื่อการเกษตรถึง 8 เท่า  

หากเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าอาจต้องเสียภาษีเพิ่มหากไม่ได้ใช้ประโยชน์ติดต่อกันเป็นเวลายาวนานสูงสุดไม่เกินร้อยละ 3 ของมูลค่าที่ดิน หรือคิดเป็น 20 เท่าของภาษีที่ดินเพื่อการเกษตร ในขณะที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์เพื่อการเป็นที่อยู่อาศัยจะถูกเรียกเก็บภาษีสูงสุดไม่เกิน 0.3 % ของมูลค่าทรัพย์สินหรือคิดเป็น 2 เท่าของภาษีที่ดินที่เรียกเก็บจากที่ดินที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการเกษตร 

จะเห็นได้ว่าโครงสร้างภาษีใหม่ดังกล่าวส่งผลให้เจ้าของที่ดินโดยเฉพาะที่ดินรกร้างว่างเปล่าพยายามหาแนวทางในการลดการจ่ายภาษีให้มากที่สุด ด้วยวิธีการเปลี่ยนที่ดินมาทำการเกษตรโดยการปลูกพืชผลทางการเกษตรทั้งที่ไม่ได้มีการทำการเกษตรที่แท้จริง

สังเกตได้จากความเสื่อมโทรมของแปลงเกษตรหรือการล้มตายของพืชผลที่ปลูกหรือการพยายามปลูกพืชที่ไม่มีความจำเป็นต้องดูแล เพียงเพื่อให้ที่ดินสามารถกล่าวอ้างความเป็นพื้นที่เพื่อการเกษตรสำหรับการใช้สิทธิในการลดหย่อนภาษี ซึ่งเข้าข่ายลักษณะการเป็น “เกษตรกรเทียม” เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในพื้นที่เมืองขนาดใหญ่

เมื่อพิจารณาในประเด็นดังกล่าวเปรียบเทียบกับบทบัญญัติของกฎหมายในต่างประเทศที่ให้สิทธิในการลดหย่อนภาษีให้กับเกษตรกร โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่มีระบบการส่งเสริมการทำการเกษตรที่มีประสิทธิภาพโดยการใช้มาตรการทางภาษีเป็นเครื่องมือในการสนับสนุนเกษตรกรและให้สิทธิแก่เกษตรกรในการลดหย่อนภาษีหากเป็นเงินได้ที่ได้มาจากการทำการเกษตร 

ในประเทศสหรัฐอเมริกานั้น การพิจารณาว่าบุคคลใดจะมีสิทธิในการได้รับการลดหย่อนในฐานะเกษตรกรนั้น กฎหมายของแต่ละมลรัฐมีการกำหนดเงื่อนไขในการพิจารณาความเป็นเกษตรกรที่แตกต่างกัน แต่มีประเด็นที่เป็นไปในทางเดียวกันคือจะต้องมีหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการประเมินความเป็นเกษตรกรที่แท้จริง และมีหลักฐานที่เป็นการบ่งชี้ว่าบุคคลผู้ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินประกอบอาชีพเกษตรกร หรือหากไม่ประกอบอาชีพเกษตรกรก็ได้นำที่ดินดังกล่าวไปให้เช่าเพื่อให้บุคคลอื่นใช้ประโยชน์ในการทำการเกษตร 

หนึ่งในกฎหมายที่น่าสนใจเกี่ยวกับการประเมินการเป็นเกษตรกรของประเทศสหรัฐอเมริกาคือ New Jersey's Farmland Assessment Act ที่กำหนดให้บุคคลที่จะใช้สิทธิในการลดหย่อนภาษีในฐานะเป็นเกษตรกรจะต้องมีการยื่นเอกสารหลักฐานต่าง ๆ เพื่อให้หน่วยงานท้องถิ่นพิจารณาความเป็นเกษตรกร

โดยจะต้องเป็นผู้ที่มีอาชีพเกษตรกรมาอย่างน้อยติดต่อกัน 2 ปี และมีพื้นที่ในการประกอบอาชีพทางการเกษตร ไม่ว่าจะเป็น การเพาะปลูกและการเลี้ยงสัตว์ตามจำนวนที่กฎหมายกำหนด

รวมไปถึงการชี้แจงลักษณะของการประกอบอาชีพเกษตรกรรม ต้นทุนที่ใช้ในการผลิต รายรับและรายจ่าย และหลักฐานอื่น ๆ ประกอบตามสมควรและมีการยื่นเอกสารหลักฐานดังกล่าวไปยังคณะกรรมการที่มีอำนาจในการพิจารณาความเป็นเกษตรกร

โดยที่คณะกรรมการดังกล่าวจะต้องผ่านการอบรมหลักสูตรเกี่ยวกับการประเมินความเป็นเกษตรกรจากหน่วยงานของรัฐเพื่อให้เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการประเมินความเป็นเกษตรกรโดยเฉพาะ ทั้งนี้เพื่อป้องกันการแอบอ้างความเป็นเกษตรกรเพื่อใช้สิทธิในการลดหย่อนภาษี นอกจากนี้หากพบว่าบุคคลดังกล่าวไม่ใช่เกษตรกรจริงแต่มาแอบอ้างใช้สิทธิความเป็นเกษตรกรจะมีโทษที่ค่อนข้างรุนแรง

ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการจะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยการใช้มาตรการทางภาษีอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องหามาตรการในการพิจารณาความเป็นเกษตรกรเพื่อป้องกันเกษตรกรเทียมที่อาศัยความคลุมเครือของกฎหมายมาใช้เป็นประโยชน์ในการลดหย่อนภาษี ทั้ง ๆ ที่ไม่ได้เป็นเกษตรกรจริงและควรมีการกำหนดโทษปรับที่รุนแรงเพื่อป้องกันไม่ให้มีการหลบเลี่ยงกฎหมาย และทำให้วัตถุประสงค์ของการใช้มาตรการทางภาษีเพื่อผลักดันการใช้ประโยชน์ในที่ดินให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น 

ไม่เช่นนั้นแล้ว หากกฎหมายไม่ได้มีการระบุหลักการในการประเมินความเป็นเกษตรกรที่แท้จริงไว้ให้มีความชัดเจนเหมือนเช่นในต่างประเทศ จะทำให้ประเทศไทยกลายเป็นแหล่งศูนย์รวมของเกษตรกรเทียม ซึ่งไม่น่าจะเกิดผลดีต่อโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมไทยเท่าที่ควรจะเป็น.

คอลัมน์ : กฎหมายกับการพัฒนา
ผศ.สุรินรัตน์ แก้วทอง
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์