การคุ้มครองผู้ลงทุนตาม พ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ

ก.ล.ต. มีภารกิจหลักตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 (พ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ) ในการออกหลักเกณฑ์ กำกับดูแลการปฏิบัติงานของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในตลาดทุนให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และบังคับใช้กฎหมายเมื่อมีการฝ่าฝืนเพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อผู้มีส่วนได้เสียและผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย

โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ลงทุน ดังนั้น “การคุ้มครองผู้ลงทุน” ถือเป็นอีกหนึ่งภารกิจที่ ก.ล.ต. ให้ความสำคัญและดำเนินการควบคู่ไปกับกระบวนการการทำงานด้านต่าง ๆ ของ ก.ล.ต. ตลอดทั้งสาย ตั้งแต่ด้านการระดมทุน เช่น ผ่านการออกหลักทรัพย์ การกำกับธุรกิจในตลาดทุน และการบังคับใช้กฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า ตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ จนถึงปลายน้ำ 

ในบริบทนี้ขอชวนมาทำความเข้าใจกับ “การคุ้มครองผู้ลงทุน” ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้กฎหมายซึ่งเป็นภารกิจที่อยู่ปลายน้ำ โดยอาจมองได้ทั้งมิติของกระบวนการทางกฎหมายที่เกี่ยวกับการกระทำผิดอันเนื่องจากการซื้อขายหรือการกระทำที่ไม่เป็นธรรมในตลาดทุน และการกระทำความผิดโดยทุจริตของกรรมการและ/หรือผู้บริหารในบริษัทจดทะเบียนหรือธุรกิจในตลาด 

แม้การกระทำฝ่าฝืนกฎหมายจะเกิดขึ้นไม่บ่อยครั้งเมื่อเทียบกับการดำเนินงานและธุรกรรมปกติในตลาดทุน แต่ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำผิดเพียงไม่กี่ครั้ง มักส่งผลกระทบในวงกว้างต่อความเชื่อมั่นของผู้ลงทุน ก.ล.ต. จึงให้ความสำคัญกับการบังคับใช้กฎหมายเพื่อลงโทษผู้กระทำผิด เช่น การเปิดเผยข้อมูลที่อาจทำให้ผู้ลงทุนหรือตลาดทุนเสียหาย การเอาเปรียบผู้ลงทุนโดยการใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่ล่วงรู้มา การสร้างราคาหลักทรัพย์ เป็นต้น โดย ก.ล.ต. จะดำเนินการกับผู้กระทำผิดเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในตลาดทุน 

ความผิดที่เกี่ยวกับการซื้อขายหลักทรัพย์ ตาม พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ แบ่งออกเป็น 3 กลุ่มความผิด ดังนี้
(1) กลุ่มการเปิดเผยข้อมูลที่อาจทำให้ผู้ลงทุนหรือตลาดทุนเสียหาย แบ่งออกเป็น 2 กรณี คือ  
1.1 มาตรา 240 การบอกกล่าวหรือเผยแพร่ข้อมูลที่เป็นเท็จหรือที่ทำให้สำคัญผิด อาจเป็นข้อมูลเกี่ยวกับฐานะทางการเงิน ผลการดำเนินงานของบริษัท ราคาการซื้อขายหลักทรัพย์ และข้อมูลอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับบริษัทที่ออกหลักทรัพย์นั้น 
1.2 มาตรา 241 การวิเคราะห์หรือคาดการณ์ ที่ใช้ข้อมูลเท็จหรือบิดเบือนข้อมูล ซึ่งรู้ว่าข้อมูลนั้นเป็นเท็จหรือไม่ครบถ้วนแต่ยังเลือกใช้ข้อมูลนั้น ละเลยพิจารณาความถูกต้องของข้อมูล หรือบิดเบือนข้อมูลที่นำมาใช้ ซึ่งทั้ง 2 กรณี ได้ส่งผลกระทบต่อราคาหลักทรัพย์และส่งผลต่อการตัดสินใจของผู้ลงทุน โดยความผิดในมาตรา 240 และ 241 นั้น มีบทลงโทษตามมาตรา 296 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับตั้งแต่ 5 แสนบาท ถึง 2 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ในกรณีที่ผู้ฝ่าฝืนเป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือบุคคลใด ซึ่งรับผิดชอบในการดำเนินงานของบริษัทที่ออกหลักทรัพย์ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือปรับตั้งแต่ 1 ล้านบาท ถึง 5 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และมาตรา 296/2 ในส่วนของโทษปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์

(2) กลุ่มการเอาเปรียบผู้ลงทุนโดยการใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่ล่วงรู้มา แบ่งออกเป็น 2 กรณี คือ  
2.1 มาตรา 242 การซื้อขายหลักทรัพย์โดยใช้ข้อมูลภายใน โดย “ข้อมูลภายใน” ในที่นี้หมายถึง ข้อมูลที่ยังไม่ได้เปิดเผยต่อประชาชนเป็นการทั่วไป ซึ่งเป็นสาระสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงราคาหรือมูลค่าของหลักทรัพย์ มีบทลงโทษตามมาตรา 296 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับตั้งแต่ 5 แสนบาท ถึง 2 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และมาตรา 296/2 ในส่วนของโทษปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์
2.2 มาตรา 244/1 และ 244/2 การซื้อขายหลักทรัพย์ตัดหน้าลูกค้า โดยใช้ข้อมูลคำสั่งซื้อขายหลักทรัพย์ของลูกค้าซึ่งเป็นการที่ลูกค้า ส่งแก้ไข หรือยกเลิกคำสั่งซื้อหรือขายหลักทรัพย์/สัญญาซื้อขายล่วงหน้า ไปยังโบรกเกอร์ บลจ. พนักงาน หรือลูกจ้าง และบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้องนำข้อมูลเหล่านั้นไปบอกต่อผู้อื่นโดยนำข้อมูลคำสั่งซื้อขายของลูกค้าไปใช้ประโยชน์ มีบทลงโทษตามมาตรา 296 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับตั้งแต่ 5 แสนบาท ถึง 2 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และมาตรา 296/2 ในส่วนของโทษปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์

(3) กลุ่มการสร้างราคาหลักทรัพย์ แบ่งออกเป็น 2 กรณี คือ
3.1 มาตรา 244/3 (1) การซื้อขายหลักทรัพย์ที่ทำให้บุคคลทั่วไปเข้าใจผิดเกี่ยวกับราคาหรือปริมาณการซื้อขาย ดังที่ปรากฏเป็นข่าวในช่วงที่ผ่านมา สร้างความเข้าใจผิดต่อผู้ลงทุนและประชาชนทั่วไป โดยการร่วมกันเข้าซื้อหุ้นของบริษัทจดทะเบียนทำให้เสมือนว่าหุ้นมีราคาหรือปริมาณการซื้อขายเปลี่ยนแปลงผิดปกติและไม่ได้ชำระเงินค่าหุ้นภายในเวลาที่กำหนด จึงส่งผลกระทบต่อบริษัทหลักทรัพย์หลายแห่งและผู้ลงทุนรายย่อย ซึ่งมีบทลงโทษตามมาตรา 296 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับตั้งแต่ 5 แสนบาท ถึง 2 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และมาตรา 296/2 ในส่วนของโทษปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์
3.2 มาตรา 244/3 (2) การซื้อขายหลักทรัพย์ในลักษณะต่อเนื่องกันโดยมุ่งหมายทำให้ราคาหรือปริมาณการซื้อขายผิดไปจากสภาพปกติของตลาด ซึ่งการกระทำผิดนี้มีบทลงโทษตามมาตรา 296/1 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือ ปรับตั้งแต่ 1 ล้านบาท ถึง 5 ล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และมาตรา 296/2 ในส่วนของโทษปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์

ในกรณีที่มีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการกระทำอันไม่เป็นธรรมในการซื้อขายหลักทรัพย์ข้างต้น การไม่ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะกรรมการหรือผู้บริหารตามมาตรา 89/7 หรือการใช้บัญชีบุคคลอื่นซื้อขายหลักทรัพย์ เป็นต้น  ก.ล.ต. สามารถเลือกนำมาตรการลงโทษทางแพ่งมาใช้บังคับได้ โดยเสนอให้คณะกรรมการพิจารณามาตรการลงโทษทางแพ่ง (ค.ม.พ.) เป็นผู้เห็นชอบและกำหนดมาตรการลงโทษทางแพ่ง โดยพิจารณาถึงปัจจัย 4 ด้าน ได้แก่ (1) ความร้ายแรงของการกระทำ (2) ผลกระทบต่อตลาดทุน (3) พยานหลักฐาน (4) ความคุ้มค่าในการดำเนินการ เมื่อพิจารณาเสร็จสิ้นจะดำเนินมาตรการลงโทษ ดังนี้ 
         1. ชำระค่าปรับทางแพ่ง
    2. ชดใช้ผลประโยชน์ที่ได้รับหรือพึงที่จะได้รับจากการกระทำความผิด
    3. ห้ามซื้อขายหลักทรัพย์/สัญญาซื้อขายล่วงหน้าเป็นเวลาไม่เกิน 5 ปี 
    4. ห้ามเป็นผู้บริหาร/กรรมการ ของบริษัทจดทะเบียนหรือบริษัทหลักทรัพย์เป็นเวลาไม่เกิน 10 ปี
    5. ชดใช้ค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบคืนแก่ ก.ล.ต. 

ทั้งนี้ มาตรการลงโทษดังกล่าวขึ้นอยู่กับคณะกรรมการ ค.ม.พ. พิจารณาบังคับใช้ ไม่จำเป็นต้องใช้ทุกมาตรการ โดยหากผู้กระทำความผิดไม่ยินยอมปฏิบัติตามมาตรการลงโทษทางแพ่ง ก.ล.ต. มีอำนาจฟ้องต่อศาลแพ่ง เพื่อขอให้ศาลพิจารณากำหนดมาตรการลงโทษทางแพ่งให้ผู้กระทำความผิดปฏิบัติต่อไป 

สำหรับการกระทำความผิดโดยทุจริตของกรรมการและ/หรือผู้บริหารในบริษัทจดทะเบียนหรือธุรกิจในตลาดทุน พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ ยังกำหนดแนวทางการทำหน้าที่ของกรรมการและผู้บริหารของบริษัท ว่าต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบ ความระมัดระวัง และความซื่อสัตย์สุจริต รวมทั้งต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค์ ข้อบังคับของบริษัท มติคณะกรรมการตลอดจนมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น ตามมาตรา 89/7 โดยหากพบว่ากรรมการและผู้บริหารปฏิบัติหน้าที่อย่างไม่สุจริต เช่น การมีพฤติการณ์ร่วมกันกระทำหรือยินยอมให้มีการลงข้อความเท็จ ทำบัญชีไม่ครบถ้วน ไม่ถูกต้อง ไม่เป็นปัจจุบันหรือไม่ตรงต่อความเป็นจริง การเปิดเผยงบการเงินที่เชื่อได้ว่ามีการตกแต่งงบการเงิน เป็นต้น จะมีบทลงโทษตามมาตรา 312 ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่ 5 – 10 ปี และปรับตั้งแต่ 5 แสน ถึง 1 ล้านบาท

อย่างไรก็ดี การดำเนินการกับผู้กระทำผิดในแต่ละกรณีมีความแตกต่างกัน ตามข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานในการพิสูจน์การกระทำความผิดตามองค์ประกอบของกฎหมาย ซึ่งในบางกรณีการรวบรวมและแสวงหาหลักฐานทำได้ไม่ง่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องที่เกี่ยวกับอาชญกรรมทางเศรษฐกิจ บางกรณีสามารถดำเนินการตามกฎหมายกับผู้กระทำผิดได้อย่างรวดเร็ว เนื่องจากมีข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานที่พิสูจน์การกระทำผิดได้อย่างชัดเจน ประกอบกับเป็นข้อมูลที่ผู้กำกับดูแลสามารถเรียกตรวจสอบได้ทันที แต่ในขณะเดียวกันมีการกระทำความผิดหลายกรณีที่พยานหลักฐานส่วนใหญ่อยู่กับผู้กระทำผิดที่ต้องการปกปิดหรือกระทำอำพรางความผิดของตน อย่างกรณี “การกระทำทุจริตของผู้บริหารในบริษัทจดทะเบียน” ที่จำเป็นต้องแสวงหาข้อมูลและพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์การกระทำผิดและต้องใช้เวลาในการตรวจสอบ  

ทั้งนี้ ก.ล.ต. ได้จัดลำดับความสำคัญในการดำเนินการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่ส่งผลกระทบต่อผู้ลงทุนและตลาดทุนในวงกว้าง โดยบูรณาการความร่วมมือและร่วมทำงานกับหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายอื่นอย่างใกล้ชิดยิ่งขึ้นเมื่อมีกรณีบังคับใช้กฎหมาย เช่น กรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) กองบัญชาการตำรวจสอบสวนกลาง (บชก.) กองบังคับการปราบปรามการกระทำความผิดเกี่ยวกับอาชญากรรมทางเศรษฐกิจ (ปอศ.) สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เป็นต้น เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและสร้างความเชื่อมั่นให้กับตลาดทุน

นอกจากนี้ ก.ล.ต. ยังเดินหน้ามาตรการส่งเสริมและยกระดับการคุ้มครองผู้ลงทุน โดยการจัดทำโครงการยกระดับทั้งองคาพยพในตลาดทุนในส่วนที่เป็นต้นน้ำและกลางน้ำ เพื่อให้ป้องกันเหตุที่ไม่สมควรเกิดในตลาดทุน (ปลายน้ำ) ได้มากขึ้น ได้แก่ (1) การคัดกรองคุณภาพและกำกับดูแลบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ให้ดำเนินธุรกิจโดยยึดหลักแห่งธรรมาภิบาล การปรับปรุงเกณฑ์เกี่ยวกับการจดทะเบียนโดยอ้อม (backdoor listing) ให้เข้มข้นยิ่งขึ้น และ (2) การยกระดับบุคลากรในตลาดทุนที่เกี่ยวข้องอย่างผู้สอบบัญชี ที่ปรึกษาทางการเงิน บุคลากรของบริษัทผู้ออกหลักทรัพย์ ให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างชอบธรรมและรักษาผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นและการคุ้มครองผู้ลงทุนอย่างแท้จริง และ (3) การสร้างกลไกที่เอื้ออำนวยให้ผู้ลงทุนมีความรู้และสามารถปกป้องสิทธิตนเองได้ 

ก.ล.ต. มุ่งเน้นการดำเนินการตามพันธกิจภายใต้ พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ โดยการปฏิบัติหน้าที่บนหลักของความถูกต้อง เป็นธรรม กำกับและพัฒนาตลาดทุนให้น่าเชื่อถือ มีประสิทธิภาพ โดยสามารถติดตามความคืบหน้า การดำเนินการกับผู้กระทำความผิดและการบังคับใช้กฎหมายได้ที่เว็บไซต์สำนักงาน ก.ล.ต. www.sec.or.th หากผู้ใดพบเห็นการกระทำความผิดในตลาดทุนสามารถแจ้งเบาะแสได้ที่ศูนย์บริการประชาชนโทร 1207 หรืออีเมล [email protected]