ธรรมาภิบาลตลาดทุน เมื่อไม่เดินหน้าก็ถอยหลัง | บัณฑิต นิจถาวร

การเสื่อมถอยเป็นผลจากตัวเราเอง คือการทำหน้าที่ขององค์กรในตลาดทุน ไม่ว่าหน่วยงานกํากับดูแล ตัวตลาดเอง บริษัทจดทะเบียน นักลงทุนสถาบัน และองค์กรอิสระที่ไม่จริงจังเรื่องธรรมาภิบาลและผลักดันเรื่องนี้มากพอ

ทำให้ความอ่อนแอและการทําผิดธรรมาภิบาลเป็นข่าวอยู่เสมอ ขณะที่ประเทศอื่นคืบหน้ามากกว่าเพราะจริงจังและเข้มแข็งกว่า จึงแซงหน้าเราไป นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

เมื่อเดือนมิถุนายน สมาคมบรรษัทภิบาลเอเซียหรือ ACGA ย่อมาจาก Asian Corporate Governance Association ออกรายงานพิเศษประเมินธรรมาภิบาลตลาดทุนในห้าประเทศอาเซียน คือ อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ และ ไทย เพิ่มเติมจากรายงาน CG Watch 2023 ที่เป็นรายงานรายปีที่ ACGA ทําต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2001

ผลการประเมินให้สิงคโปร์และมาเลเซียเป็นที่หนึ่งและที่สองในอาเซียน แต่อยู่ในอันดับที่ 3 และ ที่ 5 ในการประเมินตลาดทุน 12 ตลาดในเอเชียแปซิฟิก โดยสิงคโปร์เป็นที่สามร่วมกับไต้หวัน ส่วนไทยเป็นอันดับ 9 ใน12 ตลาดที่ประเมินตามด้วยฟิลิปปินส์อันดับ 11 และอินโดนีเซียอันดับ 12

สำหรับคะแนนธรรมาภิบาลตลาดทุนไทยปี 2023 อยู่ที่ 53.9 % ลดลง 2.7 % จากคะเเนนปี 2020 ที่ไทยอยู่อันดับ 8 ใน12 ประเทศ

การประเมินของ ACGA ทำโดยภาคเอกชนที่พิจารณาธรรมาภิบาลตลาดทุนจากมุมมองนักลงทุน ต่างกับการประเมิน ASEAN CG ซึ่งเป็นโครงการร่วมของหน่วยงานกํากับดูแลของประเทศในอาเซียน ที่ประเมินการทําหน้าที่ของคณะกรรมการบริษัทจดทะเบียนเป็นหลักโดยผู้ทรงคุณวุฒิที่แต่ละประเทศส่งเข้ามาร่วม ทําให้เกณฑ์ที่ใช้ประเมินต่างกัน

โดย ACGA ประเมิน 7 เรื่องที่ถือเป็นระบบนิเวศของธรรมาภิบาลตลาดทุน ได้แก่ ภาครัฐ หน่วยงานกำกับดูแล เกณฑ์ CG บริษัทจดทะเบียน นักลงทุน ผู้ตรวจสอบและการกำกับดูแลผู้ตรวจสอบ องค์กรภาคประชาสังคมและสื่อ

ซึ่งคะเเนนธรรมาภิบาลตลาดทุนไทยปี 2023 ที่ลดลงนั้น ลดลงในทุกหมวดจากปี 2020 ยกเว้นหมวดผู้ตรวจสอบและการกํากับดูแลผู้ตรวจสอบ

ถ้าจะถามว่าทำไมธรรมาภิบาลตลาดทุนไทยแย่ลง คําตอบน่าจะอยู่ที่ผลการประเมินในรายละเอียดในหมวดที่คะเเนนลดลงว่าเป็นเพราะอะไร

หมวดภาครัฐ คะเเนนธรรมาภิบาลแย่ลงก็เพราะไม่มีความคืบหน้าในเรื่องธรรมาภิบาลตลาดทุนที่มาจากการผลักดันของรัฐบาล ซึ่งอาจเป็นผลจากความวุ่นวายทางการเมืองที่ทําให้รัฐบาลไม่สามารถโฟกัสเรื่องธรรมาภิบาลในแง่นโยบาย

ผลคือตลาดทุนไม่มีแรงกระตุ้นที่จะผลักดันเรื่องธรรมาภิบาลอย่างเป็นระบบ สอดคล้องกับสถานการณ์ทุจริตคอร์รัปชันในภาครัฐของประเทศที่แย่ลงเช่นกัน

ในหมวดหน่วยงานกํากับดูแล คะเเนนธรรมาภิบาลลดลงจากสองเรื่อง การไม่ผลักดันเรื่องธรรมาภิบาล (CG reform) และ การบังคับใช้กฎหมาย (Enforcement) ซึ่งมาจากการทําหน้าที่ของสองหน่วยงานกํากับดูแลที่ดูอ่อนลงในทั้งสองเรื่องเทียบกับความคืบหน้าที่หน่วยงานทุ่มให้กับงานอื่น เช่น ความยั่งยืน การกํากับดูแลตลาดคริปโต และการพัฒนาตลาดสินทรัพย์ดิจิทัล

สำหรับหมวดเกณฑ์ซีจี ซึ่งเคยเป็นจุดแข็งของตลาดทุนไทยเพราะเราเริ่มก่อน แต่คะเเนนล่าสุดก็ถูกปรับลงเพราะเราไม่มีการปรับเกณฑ์ที่ใช้อยู่ให้ทันสมัย จึงดูล้าหลัง ไม่ทันเหตุการณ์

เช่น ประเด็นการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับความเป็นเจ้าของบริษัทในรายละเอียด ที่ปัจจุบันนักลงทุนต้องการความชัดเจนว่าบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ที่ลงทุนอยู่เป็นของใคร ใครคือเจ้าของตัวจริง เป็นต้น

ในหมวดบริษัทจดทะเบียน คะแนนประเมินลดลงเพราะผลการสํารวจบริษัทจดทะเบียนชั้นนำจํานวนหนึ่งที่ผู้ประเมิน คือ ACGA ทําขนานไปกับการวิเคราะห์ตัวเลขรวมของทั้งตลาดที่ชี้ถึงช่องว่างที่มีมากในการนําแนวปฏิบัติที่ดีตามหลักธรรมาภิบาลไปใช้จริง

เช่น ความหลากหลายของกรรมการในบอร์ด (gender) ความจริงจังของการประเมินบอร์ด ประธานที่เป็นกรรมการอิสระที่หายากขึ้น การอยู่ในตำแหน่งที่นานเกินของกรรมการอิสระ และการไม่สามารถอธิบายต่อผู้ถือหุ้นว่าบอร์ดจริงๆทําอะไรในรายงานประจำปีของบริษัท

ทั้งหมดชี้ถึงช่องว่างที่มีมากขึ้นระหว่างสิ่งที่ควรมีตามแนวปฏิบัติที่ดี (Form) กับสิ่งที่มีจริง (Substance) ในตลาดทุนไทย

สําหรับหมวดนักลงทุน ซึ่งหมายถึงการทําหน้าที่ของนักลงทุนสถาบันและการรวมตัวของนักลงทุนรายย่อยให้มีผลหรืออิมแพคต่อธรรมาภิบาลในตลาดทุน

ข้อจํากัดที่ทําให้คะแนนประเมินลดลง คือการเปิดเผยข้อมูลของนักลงทุนสถาบันที่ยังทํากันไม่มากและไม่ทั่วถึงพอ ทั้งในเรื่องนโยบายการเปิดเผยข้อมูลของแต่ละนักลงทุนสถาบัน และนโยบายการลงคะเเนนเสียงว่ามีหลักอย่างไรที่จะรับหรือไม่รับวาระที่เสนอโดยบริษัทจดทะเบียนในการประชุมประจำปี  เช่น การแต่งตั้งกรรมการ

ท้ายสุดคือหมวดภาคประชาสังคมและสื่อที่คะแนนลดลงเช่นกัน โดยรายงานมองว่าองค์กรในตลาดทุน เช่น สมาคมส่งเสริมนักลงทุนไทย สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย สมาคมบริษัทจดทะเบียนไทย

ล้วนมีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนธรรมาภิบาลที่ต้องทําหน้าที่อย่างเข้มแข็งจริงจังและต่อเนื่องเพื่อผลักดันธรรมาภิบาล และที่ยังเป็นจุดอ่อนคือภาคประชาสังคมยังไม่มีบทบาทหรือมีโอกาสที่จะได้ร่วมหารือเรื่องนโยบายสาธารณะอย่างที่ควรจะเป็น

การศึกษาวิจัยในประเด็นธรรมาภิบาลของประเทศก็มีน้อย รวมถึงความเป็นอิสระของสื่อในการรายงานความบกพร่องด้านธรรมาภิบาลของบริษัทในตลาดเมื่อปัญหาเกิดขึ้น ซึ่งรายงานมองว่าเป็นปัญหาใหญ่

ทั้งหมดนี้คือภาพธรรมาภิบาลในตลาดทุนไทยขณะนี้ ซึ่งผมเห็นด้วยกับข้อสรุปของรายงานว่าอ่อนแอลง และเห็นด้วยว่า สาเหตุน่าเริ่มจากความไม่สนใจของรัฐบาลที่จะผลักดันและให้ความสําคัญกับเรื่องนี้จริงจังในแง่นโยบาย

ทําให้หน่วยงานในระดับปฏิบัติคือทั้งองคาพยพของธรรมาภิบาลตลาดทุน ไม่ว่า หน่วยงานกํากับดูแล ตัวตลาดเอง บริษัทจดทะเบียน นักลงทุนสถาบัน และองค์กรอิสระ ไม่มีแรงกระตุ้นรวมถึงขาดภาวะผู้นําที่จะขับเคลื่อน

ทำให้ธรรมมาภิบาลตลาดทุนไม่มีการผลักดันและพัฒนาต่ออย่างที่ควรจะเป็น ซึ่งน่าเสียดายมากและก็ให้ผลอย่างที่เราเห็น เป็นเรื่องที่รัฐบาลและผู้ที่เกี่ยวข้องควรต้องเอาไปคิดจริงจัง.

คอลัมน์ เศรษฐศาสตร์บัณฑิต

ดร.บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

[email protected]