ปฏิรูป ‘ประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ” ตั้ง CEO บริหารแบบบริษัท

ช่วง 1 เดือนที่ผ่านมา การบริหารงานของสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ถูกตั้งข้อสังเกตุ มีข้อสงสัย และข้อคำถามอย่างมากจากสส.ฝ่ายค้าน นักการเมือง ผู้ประกันตนและภาคประชาสังคม ในเรื่องของความโปร่งใสการเปิดเผยข้อมูลต่างๆที่ผู้ประกันตน นายจ้างและภาคส่วนต่างๆควรที่จะได้รับทราบ รวมไปถึงการเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้แก่ผู้ประกันตน

นำมาสู่ข้อเสนอการ “ปฏิรูปประกันสังคม ออกระบบราชการ” และสส.พรรคประชาชน(ปชน.)ได้มีการยกร่างกฎหมายในเรื่องนี้แล้ว แต่นี่ไม่ใช่ครั้งแรกในรอบ 30 ปีที่มีข้อเสนอเช่นนี้ และไม่เคยทำสำเร็จ

ประกันสังคม ติดกรอบทำงานแบบราชการ

นายสหัสวัต คุ้มคง สส.ชลบุรี พรรคประชาชน (ปชน.) ให้สัมภาษณ์ “กรุงเทพธุรกิจ”ว่า  โครงสร้างประกันสังคมเหมือนจะถูกบริหารโดยคณะกรรมการประกันสังคม(บอร์ดประกันสังคม) ตามกฎหมาย แต่จริงๆแล้ว  ไม่ได้อยู่ภายใต้การบริหารของบอร์ดขนาดนั้น แต่จะถูกกำกับดูแลโดยข้าราชการจำนวนมาก ทั้งเลขาธิการสำนักงานประกันสังคม(สปส.) รองเลขาฯ ผอ.แผนก กองต่างๆ รวมถึง อยู่ใต้ระเบียบราชการ  เพราะฉะนั้น ความยืดหยุ่นในการดำเนินงานเป็นปัญหาอย่างมาก เช่นเดียวกับ บอร์ดประกันสังคมไม่ได้มีอำนาจในการเข้าบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมอย่างเต็มที่

“เรื่องข้อสงสัยว่าจะเรื่องทุจริตหรือไม่ การปกปิดอะไรบางอย่างที่เกิดขึ้น มาจากกรอบการทำงานแบบราชการ ที่ราชการมีส่วนในการบริหารประกันสังคมค่อนข้างมาก ยกตัวย่าง กบข.ที่เป็นกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ บริหารโดยไม่ได้อยู่ภายใต้กรอบของระเบียบราชการ เพราะกบข.ออกนอกระบบแล้วซึ่งการบริหารจัดการมีความคล่องตัวมากกว่าประกันสังคม”สหัสวัตกล่าว   

บอร์ดประกันสังคมเลือกตั้ง 100  %

เทียบโครงสร้างประกันสังคมเหมือนเป็น 1 บริษัทใหญ่ ที่มีผู้ถือหุ้นจำนวนมาก กรรมการบริหารบริษัทควรจะต้องถูกเลือกโดยผู้ถือหุ้น ซึ่งเป็นผู้ประกันตน นายจ้างในการเลือกมาเพื่อให้มีอำนาจในการบริหาร กำหนดทิศทางการบริหาร

ดังนั้น ในการยกร่างกฎหมายใหม่ จึงมีการกำหนด คณะกรรมการประกันสังคม (บอร์ดประกันสังคม) ควรมาจากเลือกตั้ง 100 % และบอร์ดควรจะมีสิทธิในการแต่งตั้งซีอีโอ(CEO) มาบริหารบริษัทนี้ หากเทียบโครงสร้างประกันสังคมในปัจจุบัน CEO ก็คือเลขาธิการสปส.

แต่ปัญหาจากระบบเดิมอยู่ตรงที่เลขาฯ เป็นข้าราชการ แต่งตั้งโดยรมว.แรงงาน ซึ่งอาจจะมีช่วงที่ได้ข้าราชการที่มีศักยภาพมาบริหารสปส. แต่โดยปกติแล้วข้าราชการไม่ได้มีประสบการณ์ในการบริหารกองทุนที่มีขนาดใหญ่กว่า 2.6 ล้านล้านบาท ทำให้ศักยภาพของกองทุนประกันสังคมไม่ได้ถูกใช้อย่างเต็มที่

แต่งตั้ง CEO มืออาชีพมาบริหาร

“ถ้าประกันสังคม ออกนอกระบบราชการแล้วบอร์ดมาจากการเลือกตั้ง 100 %  แล้วบอร์ดมาถก หารือกันเพื่อสรรหาCEO  มาบริหารประกันสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ อาจจะได้คนที่มีศักยภาพอย่างคนที่เคยบริหารกองทุนขนาดใหญ่ หรือคนที่มีประสบการณ์บริหารบริษัทเอกชน บริษัทลงทุน หรือคนเคยดูแลกองทุนอื่นๆ ที่สามารถสร้างกำไรให้กองทุนประกันสังคมได้ ก็จะเป็นประโยชน์กับผู้ประกันตนมากกว่า”สหัสวัตกล่าว 

รื้อกลไกตั้งบอร์ดแพทย์-บอร์ดอุทธรณ์

อีกส่วนหนึ่งของ พ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับปัจจุบันที่เป็นปัญหา คือ ความไม่ชัดเจนในอำนาจของบอร์ด ซึ่งบอร์ดประกันสังคมที่เป็นบอร์ดบริหารมีหน้าที่บริหารสูงสุด  กลับไม่ได้มีอำนาจในการดูแลเรื่องสิทธิประโยชน์ด้านรักษาพยาบาล หรือเรื่องอุทธรณ์เลย กลับเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการการแพทย์(บอร์ดแพทย์)และคณะกรรมการอุทธรณ์(บอร์ดอุทธรณ์)ที่มาจากการแต่งตั้งของรมว.แรงงาน 

ซึ่งโครงสร้างที่ควรจะเป็นหากเปรียบเทียบกระทรวงแรงงานเป็นประเทศ บอร์ดประกันสังคมก็เป็นคณะรัฐมนตรี(ครม.)แล้วมาแต่งตั้งอธิบดีกรมต่างๆ เท่ากับว่าบอร์ดแพทย์ บอร์ดอุทธรณ์ ก็ควรถูกแต่งตั้งโดยบอร์ดประกันสังคมที่มาจากการเลือกตั้ง 

กำหนดงบบริหารสำนักงานใหม่

รวมถึง การบริหารงานของประกันสังคมจะต้องมีความโปร่งใสมากกว่านี้  โดยมีการระบุไว้ในกฎหมาย เรื่องการเปิดเผยการบริหาร งบประกันสังคมที่ใช้ในการบริหารสำนักงานต่างๆ ต้องเปิดเผยโปร่งใส เพื่อให้ผู้ประกันตนมีอำนาจในการตรวจสอบอย่างเต็มที่ เนื่องจากเป็นเจ้าของเงิน 

ส่วนของงบประมาณบริหารสำนักงาน ตามกฎหมายปัจจุบันตั้งไว้ที่ 10 %จากเงินสมทบที่ได้ในปีนั้น เช่น เงินที่ได้ 2 แสนล้าน เงินที่นำมาใช้ได้ก็อยู่ที่ 20,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นการกำหนดตั้งแต่ปี 2533 ตอนที่กองทุนประกันสังคมไม่ได้มีขนาดใหญ่ขนาดนี้  แต่ข้อเสนอใหม่ กำหนดให้อยู่ที่ 2-3 % อ้างอิงจากทั่วโลกที่มีการใช้จริงโดยปกติ แต่เรื่องนี้สามารถถกได้ในชั้นกรรมาธิการ

“ข้าราชการถือเป็นคนส่วนน้อยในสำนักงานประกันสังคม ซึ่งบริหารทำงานโดยคนหลายพันคน  90 % เป็นพนักงานประกันสังคมอยู่แล้ว  แม้ว่าประกันสังคมจะต้องนำงบประมาณมาเพิ่มให้เป็นเงินเดือนข้าราชการเอง จากการที่สปส.ต้องจ่ายเอง จะเพิ่มขึ้นต่อปีจำนวนน้อยมากๆ”สหัสวัตกล่าว 

ปลดล็อกจ้างบุคลากรให้เพียงพอ  

ไม่เพียงเท่านี้ สิ่งที่ทำให้กองทุนประกันสังคมเติบโตได้ช้าในแง่ของการลงทุน  มาจากระเบียบราชการในการจ้างงาน โดยพนักงานนักลงทุนที่เป็นตำแหน่งสำคัญมากของประกันสังคมได้รับค่าตอบแทนที่น้อยมาก เพราะติดกรอบราชการ เมื่อเทียบกับบริษัทลงทุนเอกชนอื่นๆ  ทำให้คนเก่งส่วนมากจะถูกซื้อตัวไปจากประกันสังคม

อีกตำแหน่งที่สำคัญมากในการกองทุนประกันความเสี่ยงแบบนี้  คือนักคณิตศาสตร์ประกันภัย ที่คำนวณสิทธิประโยชน์ ความเสี่ยงต่างๆของกองทุน แต่ด้วยกรอบราชการ ทำให้ประกันสังคมมีเพียง 2 คนเท่านั้นกับการดูแลกองทุนประกันสังคมขนาด 2.6 ล้านล้านบาท

ขณะที่บริษัทประกันมีนักคณิตศาสตร์ประกันภัยหลัก 100 คน ทั้งที่กองทุนประกันสังคมมีขนาดใหญ่กว่าบริษัทประกันทั้งประเทศ หรือกองลงทุนที่มีบุคลากรเพียงหลัก 10 คนในการดูแลกองทุนขนาดใหญ่นี้ ซึ่งไม่เพียงพอในการที่จะดึงศักยภาพการลงทุนของกองทุนประกันสังคมได้ไม่เต็มที่

ผู้ประกันตนได้ผลประโยชน์มากขึ้น

“ถ้าปลดล็อกเหล่านี้ ดึงคนที่มีศักยภาพ เติมจำนวนคนเข้าไปให้เพียงพอกับงานที่มีอยู่ ศักยภาพของกองทุนประกันสังคมก็จะถูกยกระดับขึ้นอย่างชัดเจน”สหัสวัตกล่าว

การนำประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ สำหรับผู้ประกันตนแล้ว สหัสวัต บอกว่า ความคล่องตัวในการบริหารจัดการที่เพิ่มขึ้น จะทำให้การจัดการ การตัดสินใจการลงทุน การบริหารงาน ตอบสนองผู้ประกันตนได้มากขึ้น

อย่างเช่น เรื่องลงทุนหากมีความคล่องตัวและยืดหยุ่นมากกว่านี้ โอกาสที่จะทำกำไร ผลประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนจะสูงขึ้นอีกมาก ซึ่งก็จะนำมาสู่สิทธิประโยชน์ผู้ประกันตนที่จะได้มากขึ้นด้วย 

นายกฯต้องทำให้ปฏิรูประกันสังคมเกิดเร็ว

ทั้งหมดนี้เป็นสาระสำคัญในร่างกฎหมายใหม่ที่ สหัสวัต ย้ำว่า จะมีการแก้ไขให้นำประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ ให้มีโครงสร้างที่เป็นเอกชนมากขึ้น มีความยืดหยุ่นมากขึ้น โดยเอาโมเดลของสแกนดิเนเวียหรืออิตาลีเข้ามาเป็นโมเดลหลัก ทำให้มีความคล่องตัวมากขึ้น

บอร์ดประกันสังคมต้องมาจากการเลือกตั้ง 100 % ยังคงสัดส่วน 3 ฝ่ายรัฐ นายจ้าง ลูกจ้าง แบบไตรภาคี  โดยฝ่ายรัฐมาจากการแต่งตั้งโดยตำแหน่งไม่เป็นไร แต่ตัวแทนฝ่ายนายจ้าง ลูกจ้างต้องเป็นเสียงสะท้อนจริงจากนายจ้างลูกจ้าง และบอร์ดต้องมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการ ส่วนบอร์ดแพทย์ อนุกรรมการอื่นๆ ก็ต้องมาจากการแต่งตั้งของบอร์ดใหญ่

อย่างไรก็ตาม การพูดเรื่องประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ ข้อเสนอนี้ถูกถกเถียงมานานมากแล้ว  ไม่ใช่เรื่องใหม่ มีการพูดมานานมากแล้ว ซึ่งที่ผ่านมารอบการผลักดันที่มีความเป็นไปได้มากที่สุดในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี มีการนำร่างพ.ร.บ.ประกันสังคมเข้าสู่ชั้นการพิจารณาของครม.แล้ว แต่เหมือนจะเป็นการยุบสภาไปก่อน ทำให้ไม่สามารถดำเนินการเรื่องนี้ได้สำเร็จ 

ขณะนี้ปชน.มีการยกร่างแล้วอยู่ในชั้นพิจารณาภายในของพรรค น่าจะแล้วเสร็จภายในไม่นานนี้ เมื่อแล้วเสร็จก็จะผลักดันเข้าสู่สภาฯทันที แต่การรอคิวของสภาฯก็ไม่รู้ว่าจะเสร็จเมื่อไหร่ หรือจะเสร็จในยุคนี้หรือไม่ ซึ่งวันนี้สังคมค่อนข้างเห็นไปในทางเดียวกันว่าควรนำประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ 

"หากนายกฯแพทองธาร เห็นความจำเป็นและความสำคัญในเรื่องนี้  รัฐบาลควรทำร่างกฎหมายเฉบับครม.ออกมา เมื่อผ่านครม.ก็จะฟาสต์แทรค(Fast Track) เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรได้ทันที จะทำให้การยกระดับหรือปฏิรูปประกันสังคมเกิดขึ้นได้เร็ว”สหัสวัตกล่าว  

ย้อนไทม์ไลน์ 30 ปีผลักดันไม่สำเร็จ 

การขับเคลื่อนในรอบนี้ มิใช่ความพยายามนำ “ประกันสังคม ออกนอกระบบราชการ”ครั้งแรก กว่า 30 ปีนับตั้งแต่มีพ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 มีการผลักดันหลายครั้ง แต่ไม่เคยสำเร็จ

• ปี 2537  กองวิชาการและแผนงาน สำนักงานประกันสังคม ได้เสนอว่าสปส.ควรจัดตั้งเป็นหน่วยงานอิสระของรัฐขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีและรัฐสภาเป็นผู้ตรวจสอบการปฏิบัติงานโดยตรง
• ปี 2539 สปส.ว่าจ้างบริษัทแอนเดอร์เซ่น คอนซัลติ้ง จำกัด (Andersen Consulting Ltd.) เข้ามาเป็นที่ปรึกษา ซึ่งได้เสนอให้เป็นองค์กรภาคราชการประเภทใหม่ อาจเป็นหน่วยราชการพลเรือนหรือไม่ก็ได้ แต่ให้มีอิสระในการดำเนินงาน
• ปี 2542 มีพ.ร.บ.องค์กรมหาชน พ.ศ. 2542 ครม.มีแนวนโยบายให้ดำเนินการปรับเปลี่ยนสถานะเป็นองค์การมหาชน
• ปี 2544-2546 สปส.มอบหมายให้สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งม.ธรรมศาสตร์ ศึกษาวิจัยเรื่องโครงการจัดตั้งสปส.เป็นองค์การมหาชน และสปส.นำเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และครม.ได้พิจารณาแนวทางการจัดตั้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้
• ปี 2549 มีความพยายามของหลายภาคส่วนในการผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมเป็นองค์การมหาชน
• ปี 2550 ครม.มีมติ อนุมัติหลักการตามที่กระทรวงแรงงานเสนอร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... มีสาระสำคัญหนึ่ง คือ ให้กองทุนประกันสังคมสามารถบริหารจัดการรายได้ของกองทุนได้โดยไม่ต้องนำส่งกระทรวงการคลัง แต่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลใหม่ ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ได้มีการพิจารณา
• ปี 2551 คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย (คสรท.) ได้มีข้อเรียกร้องเรื่อง การผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานเป็นอิสระจากระบบราชการและปรากฏในข้อเรียกร้องทุกปี
• ปี 2552 ครม.มีมติ เห็นชอบในหลักการร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ.... ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ หนึ่งในสาระสำคัญ สปส.มีการบริหารงานที่มีความเป็นอิสระ โปร่งใสและตรวจสอบได้โดยมีคณะกรรมการรองรับและผู้ประกันตนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ บริหารงานโดยมืออาชีพ
• ปี 2554 มีการจัดทำร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งสำนักงานประกันสังคม (องค์การมหาชน) เสร็จเรียบร้อยแล้ว โดยมีแผนจะเสนอต่อรัฐบาลชุดหน้าเพื่อพิจารณานำเข้าสภาผู้แทนราษฎร / คณะกรรมการจัดงานวันแรงงานแห่งชาติ มีข้อเรียกร้องเรื่องการให้รัฐบาลปฏิรูประบบประกันสังคม อาทิ ยกระดับให้ สปส.เป็นองค์กรอิสระ
• ปี 2558  คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) เสนอแนะเรื่อง “แนวทางการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม” ให้มีการปฏิรูปสถานะและโครงสร้างการบริหารงานของสปส. ให้มีความเป็นอิสระโดยไม่อยู่ภายใต้ระบบราชการ
• ปี 2558  ประกาศใช้พ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2558 แต่ไม่มีความเป็นอิสระของสปส.ในการบริหารงาน