อะไรอยู่ใน ‘ถาดหลุม’

เรื่องอาหารกลางวันของเด็กในโรงเรียน นับเป็นเรื่องเล่าแนว absurd ที่ซ้ำซาก จนรู้สึกสงสัยว่ามีอะไรซ่อนอยู่ใน ‘ถาดหลุม’ ทำไมมื้อเที่ยงที่เด็กๆ กินถึงได้มีแต่ ‘ต้มฟักวิญญาณไก่’ หรือไม่ก็ ‘ขนมจีนคลุกน้ำปลา’ ทำไมเรื่องราวจึงได้ย่ำรอยเดิม แตกต่างกันที่เวลาและสถานที่เท่านั้นเอง

ยากจะหาเหตุผล แต่ส่วนหนึ่งมาจากผู้ใหญ่จำนวนไม่น้อย เพิกเฉย ไม่เข้าใจว่า อาหารกลางวันจะเป็นปัญหาได้อย่างไร เพราะบางคนคิดเลยเถิดไปถึง “ก็ดีแล้วนี่ ได้กินข้าวที่โรงเรียนฟรี ตอนฉันเรียนประถมต้องห่อข้าวไปจากบ้านนะ” เมื่อคิดได้แบบนี้ ก็คงไม่ต้องพูดอะไรกันอีก

หารู้ไม่ว่า เพราะในอดีตที่เด็กห่อข้าวไปโรงเรียน-นั้น คือมีแต่ข้าวจริงๆ ผู้ปกครองห่อข้าวด้วยใบตอง พร้อมกับเหรียญ 25 สตางค์ผูกหนังยางติดชายเสื้อ ส่วน ‘กับ’ ก็ไปหากินเอาข้างทาง ทำให้เด็กไทยยุคต้นทศวรรษ 2500 อยู่ในภาวะพุงโร หัวโต ก้นปอด กันถ้วนหน้า

รัฐบาลยุคนั้นก็น่าจะเห็นภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทย จึงทดลองจัดอาหารกลางวันให้เด็กในโรงเรียนตั้งแต่ปี 2495 แต่เฉพาะโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น (ก่อนปี 2524 โรงเรียนประถมศึกษาสังกัดกระทรวงมหาดไทย ที่ได้ยินกันคุ้นหูว่า โรงเรียนประชาบาล) จนกระทั่งปี 2530 สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (สปช.) จึงเริ่มให้นโยบายแก่โรงเรียนดำเนินโครงการอาหารกลางวันในทุกโรงเรียน

ตั้งแต่นั้นโครงการอาหารกลางวันก็มีพัฒนาการเรื่อยมา ปี 2534 มี พ.ร.บ.กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา ปี 2535 มี ‘กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา’ วงเงิน 6,000 ล้านบาท พอปี 2543 รัฐบาลสมัยนั้น จำต้องโอนงบประมาณอาหารกลางวันทั้งหมดจากกระทรวงศึกษาธิการไปให้กระทรวงมหาดไทยดูแลตามกฎหมายกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยก็มอบให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเป็นผู้กระจายงบประมาณทั้งหมดไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แล้วให้อปท.แต่ละแห่งเป็นผู้ส่งมอบค่าอาหารกลางวันให้กับโรงเรียนในพื้นที่ของตนเอง

ส่วนค่าอาหารกลางวันอัตรา 20 บาทต่อคนต่อวันที่ดราม่ากันหนักๆ ว่าจะซื้ออะไรได้-นั้น ปรับจาก 13 บาทมาเป็น 20 บาทเมื่อตุลาคม 2556

การจ่ายเงินผ่านอปท. ดูเหมือนซับซ้อน แต่ก็มีวิถีปฏิบัติราบรื่นอยู่พอสมควร จะมีบางช่วงที่ผู้อำนวยการโรงเรียนอาจจะต้อง ‘ควักเนื้อ’ ตัวเองบ้าง โดยเฉพาะช่วงเปิดเทอมใหม่ๆ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) หรือเทศบาลในพื้นที่ ทำเรื่องสั่งจ่ายให้ไม่ทัน ด้วยเหตุที่ตัวเลขจำนวนนักเรียนในพื้นที่ไม่นิ่งพอจึงคำนวณรายหัวไม่ได้ หรือคาบเกี่ยวกับกลางปีงบประมาณ ทำให้การโอนเงินให้โรงเรียนล่าช้าไป 1-2 เดือน เป็นต้น

ในแต่ละปีรัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณส่งผ่านไปยังอปท.ต่างๆ เพื่อเป็นอาหารกลางวันให้กับเด็กๆ เป็นเงินนับหมื่นล้านบาท แม้ว่าปัจจุบันจะมีแนวโน้มลดลงแปรผันตามอัตราการเกิดของประชากร อย่างในปีการศึกษา 2560 มีจำนวนนักเรียนได้รับประโยชน์ 4,125,623 คน งบประมาณที่ได้รับต่อวันจำนวน 82,512,460 บาท รวมงบประมาณที่ได้รับต่อปีหรือคิดในอัตราเปิดภาคเรียน 200 วันเป็นจำนวนเงิน 16,502,492,000 บาท พอถึงปีการศึกษา 2561 มีจำนวนนักเรียน 4,081,643 คน งบประมาณที่ได้รับต่อวันจำนวน 81,632,860 บาท รวมงบประมาณที่ได้รับต่อปี เป็นเงิน 16,326,572,000 บาท

จากข้อมูลสรุปของโครงการเด็กไทยแก้มใสที่ติดตามเรื่องอาหารกลางวันเด็กนักเรียนมาตั้งแต่ปี 2558 พบว่า รูปแบบการจัดอาหารกลางวันในโรงเรียนมีอยู่ 4 รูปแบบ

แบบแรกโรงเรียนซื้อหรือจัดหาวัตถุดิบสำหรับประกอบอาหารกลางวัน ครูหรือผู้ปกครองเป็นคนทำอาหารให้เด็กกิน แบบที่ 2 โรงเรียนเป็นผู้ซื้อวัตถุดิบในการประกอบอาหารกลางวัน แล้วจ้างแม่ครัวเป็นคนทำ

แบบที่สามโรงเรียนจ้างเหมา กรณีวงเงินการจ้างเหมาไม่เกิน 500,000 บาทต่อปี ให้จ้างเหมาโดยวิธีเฉพาะเจาะจง ถ้าวงเงินการจ้างเหมาเกิน 500,000 บาทให้จ้างเหมาโดยวิธีประกวดราคาอิเล็คทรอนิคส์ (e-Bidding) และแบบที่ 4 โรงเรียนแจกคูปองหรือ Smart card อาหารกลางวันให้นักเรียนนำไปแลกซื้อที่ร้านอาหารที่ขายในโรงเรียน

เมื่อพิจารณาถึงข้อดีข้อเสีย สองรูปแบบแรก เด็กๆ คงกินอิ่มเต็มคำเต็มจาน เพราะครูที่ไปซื้อคงซื้อไม่ยั้งตามงบที่ได้ แต่ต้องแลกกับการเสียครูผู้สอนไปอย่างน้อยหนึ่งคน ส่วนผู้ปกครองที่จะผลัดเปลี่ยนกันมาทำนั้น ยุคปัจจุบันคงหายากไม่น่าจะมีใครเสียสละมาได้ทุกวัน ครั้นจะจ้างแม่ครัวมาทำ โรงเรียนหลายแห่งต่างบอกเป็นเสียงเดียวกันว่าหายาก ไม่มีคนอยากทำ เพราะค่าจ้างต่ำ จ่ายได้แค่วันละ 200-300 บาทเท่านั้น

ที่น่าสนใจคือระบบประมูลในรูปแบบที่ 3 นี่คือช่องทางในการ ‘กิน’ ข้าวเด็กได้หลากหลายที่สุด ขณะที่แบบที่ 4 ก็เสี่ยงกับการที่เด็กกินตามใจอยาก ภาวะอ้วนก็จะตามมา

เมื่อพูดถึงงบประมาณสำหรับเป็นค่าอาหารกลางวันเด็กแล้ว สำนักงบประมาณไม่ได้มีส่วนเผื่อ เพื่อใช้บริหารจัดการ ดังนั้นเมื่อมีการประมูล ผู้รับเหมาต้องกระเบียดกระเสียรค่าอาหารเด็กเอามาเป็นผลกำไรที่ตัวเองพึงได้จากการลงทุน

ระบบการประมูลต้องอาศัยระเบียบการบริหารงบประมาณแผ่นดินที่ใช้การประกวดราคาตัดสิน คือผู้รับเหมารายใดเสนอราคาต่ำที่สุดจะเป็นผู้ชนะ พร้อมๆ กันนั้น ก็อาจจะต้อง ‘ทอน’ เงินบางส่วนให้กับผู้บริหารท้องถิ่นด้วย นั่นหมายความว่า แทนที่ต่อมื้อเด็กๆ จะได้กินอาหารเต็มราคา 20 บาท อาจจะเหลือเพียง 15 บาทเท่านั้น

เมื่อราคาออกมาแบบนี้ ปัญหาจึงอยู่ที่แต่ละอปท. กำหนดขอบเขตงานจ้างเหมาอาหารกลางวันนักเรียน หรือ TOR ไม่ครอบคลุมพอ ทำให้ควบคุมคุณภาพของวัตถุดิบไม่ได้ แต่ละโรงเรียนเต็มไปด้วยความเสี่ยงด้านสุขาภิบาลอาหาร และไม่ต้องถามถึงเกณฑ์และระบบตรวจรับอาหารว่าได้ตามสเปคในเชิงปริมาณและคุณภาพหรือไม่ เพราะส่วนใหญ่ตรวจรับแค่การส่งอาหารครบตามชื่อเมนู หรือจำนวนหม้อเท่านั้น

งบประมาณอาหารกลางวัน ยังแฝงด้วยความเหลื่อมล้ำระดับรุนแรง อย่างเช่น โรงเรียนขนาดเล็กแห่งหนึ่งที่อยู่ชายขอบเชิงเขามีนักเรียนเพียง 80 คน คนละ 20 บาท ในแต่ละวันทางโรงเรียนได้รับค่าอาหารกลางวัน 1,600 บาท เงินจำนวนนี้ใช้ทำอะไรได้? เมื่อเทียบกับอีกโรงเรียนอีกแห่งอยู่ใกล้เมืองมีนักเรียน 700 คน งบต่อวัน 14,000 บาท โรงเรียนหลังน่าจะซื้ออะไรได้ตามใจได้มากกว่า

ถามว่าราคา 20 บาทต่อมื้อเหมาะสมหรือไม่ หากวัดกันตามความรู้สึกแล้ว ไม่พอแน่นอน และควรจะพิจารณาปรับขึ้นให้เหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจปัจจุบัน แต่ในเมื่อยังคงได้จำนวนเท่านี้อยู่ เราควรทำอย่างไร

หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น น่าจะพิจารณาออกระเบียบขอบเขตงานจ้างเหมาอาหารกลางวันนักเรียน หรือ TOR กลาง ที่นำไปใช้กับอปท.ทุกแห่งทั่วประเทศได้แล้ว พร้อมกับการใช้ระบบแนะนำสำรับอาหารกลางวันสำหรับโรงเรียนแบบอัตโนมัติ หรือ Thai School Lunch ควบคู่ไปด้วย

การจัดการอาหารกลางวันผ่านระบบเงินงบประมาณแผ่นดินแบบนี้ ต้องการความชัดเจน ครอบคลุม และมีประสิทธิภาพ ดังนั้นการกำหนดขอบเขตตั้งแต่การจ้างแม่ครัว ต้องมีคุณภาพ ต้องผ่านการอบรม และมีความรับผิดชอบ วัตถุดิบที่จะนำเข้าโรงครัวต้องสะอาด ปลอดภัย เป็นต้น ซึ่งข้อกำหนดเหล่านี้สามารถกำหนดได้ใน TOR กลางได้

เหล่านี้น่าจะเป็นทางออกเบื้องต้น เพื่อให้เด็กๆ ไม่ต้องถูกหักส่วนต่างเป็นผลกำไร ให้พวกเขาได้กินมื้อละ 20 บาทไปเต็มๆ

แต่เรื่องเล่าที่เกี่ยวข้องกับถาดหลุมมื้อเที่ยงไม่น่าจะจบเท่านี้ คงจะมีให้เรารับรู้อีกเรื่อยๆ และจะยิ่งพลิกแพลงพิสดารให้เราได้ทึ่งกับความพยายามของคนที่คิดจะเบียดบังอาหารของเด็กๆ ต่อไป

+++++++++++++++

คอลัมน์ : สมรู้ | ร่วมคิด
กรุงเทพธุรกิจ เซคชั่นจุดประกาย ฉบับวันที่ 18 ก.ค. 62