จับตา! เงินกู้เยียวยาวิกฤตโควิด 1 ล้านล้านบาท

เมื่อวันที่ 17 เมย. 63 นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา โพสต์เฟซบุ๊กส่วนตัว Kamnoon Sidhisamarn โดยเนื้อหาระบุว่า ...

‘แร้งลง’ ‘รุมทึ้ง’ ‘เชื้อชั่วไม่ยอมตาย’ - ต้องไม่เกิดขึ้นกับเงินกู้ 1 ล้านล้านบาท !

ชอบแล้วครับที่ท่านนายกรัฐมนตรีออกมาแถลงเชิงปรามนักการเมืองเมื่อสองสามวันก่อน และยืนยันหนักแน่นว่าท่านไม่ต้องการให้มีการทุจริตเกิดขึ้นทุกรูปแบบ

เพราะในจำนวนยอดวงเงินกู้ที่จะใช้เยียวยาวิกฤต COVID-19 และพ่วงการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมครั้งนี้ 1 ล้านล้านบาท ที่กระทรวงคลังจะเริ่มทยอยกู้ตามพระราชกำหนดที่กำลังจะออกมาเร็ว ๆ นี้นั้น ถือว่ามากที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์การกู้เงินลักษณะนี้

เป็นวงเงินที่มากกว่า 'งบลงทุน' ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณแต่ละปีเลยนะครับ

งบลงทุนปีงบประมาณ 2563 ตั้งไว้ที่ 6.55 แสนล้านบาท !

ส่วนที่ผมใช้คำว่า ‘การกู้เงินลักษณะนี้...’ ในย่อหน้าข้างบนก็เพื่อจะย้ำเตือนว่านี่ไม่ใช่การกู้เงินที่ปรากฎอยู่ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณตามปกติที่มีอยู่เป็นประจำทุกปีในกรณีที่เป็นการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบ ‘งบประมาณขาดดุล’ การกู้เงินลักษณะนี้หากให้เรียกเต็มยศก็ต้องเรียกว่า...

“การออกกฎหมายพิเศษกู้เงินและใช้เงินกู้นั้นไปนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่าย”

แต่แม้ว่าจะเป็นเงินกู้นอกงบประมาณ เมื่อได้มาแล้วไม่ต้องส่งเข้าบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 1 เหมือนรายรับอื่น ๆ ของรัฐ โดยให้แยกบัญชีไว้ที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เพื่อให้หน่วยงานต่าง ๆ มาเบิกไปใช้ตามโครงการตาม ‘วัตถุประสงค์’ ที่รัฐบาลกำหนดไว้ แต่ก็ถือว่าเป็น ‘เงินแผ่นดิน’ เช่นกันตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

คงจะจำกันได้นะครับว่าในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลจากพรรคการเมืองทั้ง 2 ขั้วได้ออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก้อนโต และกำหนดให้ใช้เงินกู้นั้นไปนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่าย เริ่มต้นจากรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ออกพระราชกำหนดไทยเข้มแข็ง 4 แสนล้านเมื่อปี 2552 ส่วนหนึ่งเป็นความจำเป็นเพื่อปิดหีบงบประมาณปีนั้นที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจโลก อีกส่วนเพื่อโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยได้เสนอเป็นร่างพระราชบัญญัติไทยเข้มแข็งตามเข้ามาอีก 4 แสนล้าน แต่ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติถูกแก้ไขหลักการสำคัญในชั้นกรรมาธิการร่วม รัฐบาลจึงไม่ดำเนินการต่อ ต่อมารัฐบาลพรรคเพื่อไทยก็ออกพระราชกำหนดบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านในปี 2555 และเสนอร่างพระราชบัญญัติโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาทในปี 2556 ทุกครั้งเกิดข้อโต้แย้งและข้อพิพาทมากมายหลายประเด็น

ประเด็นสำคัญไม่ใช่ขากู้ แต่คือ ‘ขาจ่าย’ เงินกู้นั้นออกไป คำถามคือการกำหนดให้จ่ายออกไปตาม ‘ระเบียบ’ ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดเท่านั้น ไม่ต้องนำมาจ่ายตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่

เพราะเดิมที รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ไม่ว่าจะเป็นฉบับ 2550 (มาตรา 169) ฉบับ 2540 (มาตรา 181) หรือฉบับก่อนหน้านั้น กำหนดหลักเกณฑ์การใช้จ่าย 'เงินแผ่นดิน' ไว้ให้ต้องกระทำผ่านกฎหมาย 4 ลักษณะเท่านั้น

1. กฎหมายงบประมาณรายจ่าย
2. กฎหมายวิธีการงบประมาณ
3. กฎหมายโอนงบประมาณ
4. กฎหมายเงินคงคลัง

รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ถามไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกาก่อนในปี 2552

ส่วนยุครัฐบาลพรรคเพื่อไทย เรื่องไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ

ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 3-4/2557 เมื่อ 12 มีนาคม 2557 ว่าทำไม่ได้ การจ่ายเงินแผ่นดินจะต้องอยู่ภายใต้กรอบแห่งมาตรา 169 รัฐธรรมนูญ 2550 คือต้องจ่ายผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย

คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2560 น่าจะเห็นปัญหานี้ จึงบัญญัติไว้ในมาตรา 140 เพิ่มหลักการใหม่ในการจ่ายเงินแผ่นดินว่านอกจากจ่ายผ่านกฎหมาย 4 ลักษณะแล้ว ยังสามารถจ่ายตามกฎหมายลักษณะที่ 5 ได้อีกหนึ่ง

5. กฎหมายวินัยการเงินการคลัง

พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่เป็นกฎหมายสำคัญบังคับระยะเวลาไว้เหมือนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 10 ฉบับ จึงได้บัญญัติมาตรา 53, 54 ให้รองรับรัฐธรรมนูญมาตรา 140 ที่เปิดขึ้นใหม่ทันที

คือในมาตรา 53 กำหนดให้รัฐบาลออกกฎหมายพิเศษอนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้ในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วน ไม่อาจรอกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน โดยเงินนั้นให้กระทรวงการคลังเก็บไว้เพื่อจ่ายออกไปตามโครงการเงินกู้ ไม่ต้องนำส่งคลังเพื่อเข้าบัญชีเงินคงคลัง

และในมาตรา 54 ของกฎหมายวินัยการเงินการคลังเขียนกำหนดไว้ให้จ่ายไปตาม ‘วัตถุประสงค์’ และตาม ‘ระเบียบ’ ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

สรุปว่าไม่จำเป็นต้องจ่ายออกไปตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี

แม้จะเขียนเงื่อนไขของการออกกฎหมายพิเศษไว้เข้มข้นพอควรในมาตรา 53 ของกฎหมายวินัยการเงินการคลัง แต่ก็มีข้อย้อนแย้งให้ต้องพิจารณาและระมัดระวังบางประการ

ประการสำคัญที่สุดคือ การให้จ่ายเงินกู้ตามกฎหมายพิเศษออกไปนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ จะทำให้บทบังคับที่สร้างสภาวะขนหัวลุกให้นักการเมืองและข้าราชการประจำมากที่สุดของรัฐธรรมนูญ 2560 คือมาตรา 144 ที่มีโทษหนักถึงขั้นพ้นจากตำแหน่งและชดใช้เงินคืน ไม่ถูกนำมาใช้กับการใช้จ่ายเงินกู้ตามกฎหมายพิเศษ

เนื่องจากมาตรา 144 ใช้บังคับเฉพาะกับพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น

ไม่ได้นำมาใช้กับกฎหมายพิเศษ

พระราชกำหนดกู้เงิน 1 ล้านล้านบาทจึงมีผลเป็นการยกเว้นรัฐธรรมนูญหลายมาตรารวมทั้งมาตรา 144 ไปโดยปริยาย

เป็นการตัดบทบาทของ ‘รัฐสภา’ ออกไป

เพราะไม่ว่า ‘วัตถุประสงค์’ หรือ ‘ระเบียบ’ ของการใช้เงินก้อนนี้นั้นถูกกำหนดโดยรัฐบาลฝ่ายเดียว ไม่ต้องผ่านรัฐสภา ไม่ว่าสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา รัฐสภาเข้ามาเกี่ยวข้องกับการตรวจสอบการใช้เงินตามกฎหมายกู้เงินลักษณะนี้น้อยมาก และเป็นปลายทางเท่านั้น ในกฎหมายกู้เงินลักษณะนี้ฉบับก่อน ๆ กำหนดเพียงให้รัฐบาลรายงานการใช้จ่ายเงินกู้ตามกฎหมายต่อรัฐสภาภายใน 60 วันหลังสิ้นปีงบประมาณเท่านั้น

และเท่าที่ผ่านมา ‘วัตถุประสงค์’ ก็จะเขียนไว้สั้น ๆ ชนิดนับบรรทัดได้ ไม่มีรายละเอียดชัดเจนว่าจะใช้เงินไปทำอะไรบ้าง

เงินจำนวน 1 ล้านล้านบาทนี้ได้รับการกำหนดแยกชัดเจนไปเลยว่าจะลงไป 'ฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม' ในระดับ 'พื้นที่' ในชุมชนทั่วประเทศโดยตรง 4 แสนล้านบาท ส่วนอีก 6 แสนล้านบาทนั้นไว้เยียวยาผู้เดือดร้อนทางเศรษฐกิจและจัดซื้อจัดหาอุปกรณ์ทางการแพทย์และสาธารณสุข

น่าจับตาทั้ง 2 ส่วนแหละครับ

โดยหลักคือจะทำอย่างไรให้ถึงชาวบ้านในกิจกรรมที่เป็นประโยชน์จริงสามารถต่อยอดได้ และในการจัดซื้อจัดหาอุปกรณ์ต่าง ๆ จะไม่มีการชักเปอร์เซ็นต์

เบื้องต้นจะต้องไม่ใช่แค่งบประมาณเพื่อหาเสียงหาคะแนนนิยมให้พรรคการเมืองต่าง ๆ ตามที่ผู้เชี่ยวชาญทางการเมืองในทางปฏิบัติที่เป็นจริงเขาห่วงกัน ต่อมาต้องไม่เป็นการใช้อย่างเบี้ยหัวแตก หรือใช้เหมือนเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจทั่วไป แบบว่าใช้หมดแล้วหมดไปไม่เหลือไว้เป็นฐานโครงสร้างให้ต่อยอด หรือไม่ก็ใช้ในโครงการแบบคุณพ่อรู้ดีที่หน่วยราชการกำหนดให้ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมให้ชุมชนทำ และสุดท้ายต้องไม่มีการชักเปอร์เซนต์ไม่ว่ารูปแบบใดในการจัดซื้อจัดหาอุปกรณ์ทางการแพทย์และสาธารณสุข

พูดง่าย ๆ ต้องอย่าให้มีการโกง หรือแม้แต่การขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์ส่วนรวม

ดูท่าทีท่านนายกรัฐมนตรีในการแถลงข่าว และคำสั่งแต่งตั้งกรรมการจัดซื้อจัดหาอุปกรณ์ทางการแพทย์และสาธารณสุขแล้ว เชื่อว่าท่านใช้ความระมัดระวังสูงสุดและสร้างทำนบป้องกันไว้มากพอสมควร

อยากจะบอกว่าตรงนี้ตัวช่วยสำคัญคือ ‘ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี’ ว่าด้วยการใช้เงินกู้ก้อนนี้ทั้งก้อน 1 ล้านล้านบาท

ระเบียบฯนี้ในกฎหมายกู้เงินลักษณะนี้ที่ผ่านมาไม่ได้บัญญัติอยู่ในตัวพระราชกำหนด แม้โดยปกติบางรัฐบาลอาจจะแนบระเบียบฯมาให้รัฐสภาพิจารณาเป็นเอกสารประกอบในวาระพิจารณาพระราชกำหนดที่มีผลบังคับใช้ไปแล้ว แต่สมาชิกรัฐสภาก็คงได้แค่ตั้งข้อสังเกตให้รัฐบาลนำไปปรับปรุงแก้ไขเท่านั้น

ในเบื้องต้นนี้จึงอยากให้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีนี้เข้มข้น

อย่างต่ำ ๆ ต้องไม่แพ้เกณฑ์การใช้เงินในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีครับ

ถ้าเป็นไปได้ ควรพิจารณานำกฎเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะมาตรา 144 มาประยุกต์บรรจุไว้ทั้งหมด หรือให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อำนาจตรวจสอบของสมาชิกสภาทั้งสอง ป.ป.ช. และศาลรัฐธรรมนูญ

อย่าลืมนะครับ แม้จะเป็นเงินกู้ที่ใช้ไปได้นอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี และเพดานเงินกู้ของประเทศเราก็ยังเหลืออีกพอสมควร แต่ทุกบาททุกสตางค์ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยต้องชำระคืนเวลาชำระคืนก็ทยอยตั้งยอดชำระคืนไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีของแต่ละปีที่มาจากภาษีอากรของพวกเราทุกคนนั่นแหละ ซึ่งก็จะมีผลทำให้เงินในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่ละปีน้อยลงไปเพราะต้องแบ่งไปชำระหนี้

‘แร้งลง’ ‘รุมทึ้ง’ ‘เชื้อชั่วไม่ยอมตาย’ - ต้องไม่เกิดขึ้นกับเงินกู้ 1 ล้านล้านบาท !

คำนูณ สิทธิสมาน

สมาชิกวุฒิสภา
17 เมษายน 2563