ธปท.ขาดทุนสะสมกว่า 1 ล้านล้าน เป็นเรื่องใหญ่แค่ไหน เราต้องกังวลหรือเปล่า?

จากข่าวเมื่อสัปดาห์ก่อนเกี่ยวกับรายงาน "ฐานะการเงินธนาคารแห่งประเทศไทย" ล่าสุด ณ วันที่ 30 กรกฎาคม 2563 ซึ่งปรากฏผล ขาดทุนสะสมกว่า 1 ล้านล้านบาท หรือถ้าจะเอาตัวเลขแบบเป๊ะๆ คือ ธนาคารแห่งประเทศไทยขาดทุนสะสมอยู่ 1,069,366,246,596 บาท นั้น

เชื่อว่า หลายคนคงตกใจ เมื่อเห็นว่า "ธนาคารแห่งประเทศไทย" ซึ่งเป็น ธนาคารกลาง ของประเทศแสดงงบการเงินที่ขาดทุนมหาศาลขนาดนี้

..แต่อย่าเพิ่งตระหนกตกใจจนเกินไป จนกว่า คุณจะเข้าใจเรื่อง “งบการเงิน” และพันธกิจของหน่วยงานอย่าง “ธนาคารแห่งประเทศไทย” เสียก่อน

เรื่องหนึ่งที่ทุกๆ คนควรทราบ คือ งบการเงินของหน่วยงานอย่างธนาคารแห่งประเทศไทย มีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างจากงบการเงินของบริษัทเอกชนทั่วไป โดยจากบทความหัวข้อ ​พันธกิจและงบการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย ได้อธิบายไว้อย่างละเอียด และ “กรุงเทพธุรกิจออนไลน์” ขอสรุปเฉพาะใจความสำคัญ โดยหากต้องการอ่านบทความฉบับเต็มบทความสามารถคลิกอ่านที่นี่ 

  

• "ธนาคารแห่งประเทศไทย" มีหน้าที่อะไรบ้าง?

ก่อนที่เราจะไปทำความเข้าใจเรื่องงบการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) นั้น เราต้องทราบว่า “ธนาคารกลาง” ของประเทศ มีพันธกิจสำคัญ 2 ด้านได้แก่

(1) รักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจทั้งในและต่างประเทศ คือ การรักษามูลค่าของเงินบาทและสินทรัพย์ของคนไทยไม่ให้ด้อยค่าลงจากเงินเฟ้อ ดูแลไม่ให้เกิดฟองสบู่หรือจุดเปราะบางที่อาจจะนำไปสู่วิกฤตการเงิน และยังต้องดูแลค่าเงินบาทไม่ให้ผันผวนจนเกินไป รักษาอำนาจซื้อ รักษาระดับหนี้ต่างประเทศ ฯลฯ 

(2) จัดพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ โดยในการจัดพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้ ธปท. ต้องกันสินทรัพย์ต่างประเทศมูลค่าเท่ากับธนบัตรที่จะออกใช้ใหม่เก็บแยกไว้หนุนหลังธนบัตร 

  

• เข้าใจ “งบการเงิน” ของธนาคารแห่งประเทศไทย

ในการดำเนินงานตามพันธกิจ 2 ด้านข้างต้น กฎหมายได้กำหนดให้ ธปท. แยกการลงบัญชีเป็น 2 บัญชี กล่าวคือ

1. บัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทย คือ บัญชีที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจรักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ

ถ้าเราดูบัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างย่อ ฝั่ง “สินทรัพย์” (ด้านซ้าย) ประกอบด้วยสินทรัพย์ที่ส่วนหนึ่งเป็นเงินสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งอยู่ในรูปสกุลเงินต่างประเทศ และมีสัดส่วนสูงกว่าร้อยละ 85 ของสินทรัพย์ทั้งหมด สินทรัพย์ส่วนที่เหลือคือพันธบัตรรัฐบาลไทย

ในขณะที่ฝั่ง “หนี้สิน” ส่วนใหญ่ประกอบด้วยพันธบัตร ธปท. ที่เกิดจากการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อดูแลเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ เงินรับฝากจากสถาบันการเงิน และรัฐบาล ซึ่งส่วนนี้เป็นหนี้ที่อยู่ในรูปของเงินบาททั้งหมด

2. บัญชีของทุนสำรองเงินตรา คือ บัญชีที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจด้านการพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้ในระบบเศรษฐกิจ

ฝั่ง “สินทรัพย์” ประกอบด้วยสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศทั้งหมดร้อยละ 100 ซึ่งเป็นสินทรัพย์ที่ใช้หนุนหลังการพิมพ์ธนบัตรตามที่กฎหมายกำหนด ส่วนฝั่ง “หนี้สิน” ประกอบด้วยธนบัตรที่ใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ (banknotes in circulation) ในรูปของเงินบาท 

   

ดังนั้น งบการเงินของธนาคารกลางจึงมีความไม่สมดุลระหว่างด้านสินทรัพย์ (ที่อยู่ในสกุลเงินต่างประเทศ) และหนี้สิน (ที่อยู่ในสกุลเงินท้องถิ่น) โดยด้านสินทรัพย์จะเปลี่ยนแปลงค่าได้ง่ายตามความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน

 

• 4 ลักษณะพิเศษของ “งบการเงิน” ของธนาคารกลาง

เมื่อเข้าใจถึงพันธกิจหลักในการดำเนินงานซึ่งผูกพันส่งผลต่องบการเงินของ ธปท. แล้ว เรื่องถัดมาที่ควรทราบ ก็คือ งบการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย มี "ลักษณะพิเศษ" ไม่เหมือนงบการเงินของบริษัทเอกชนทั่วไป ดังนี้

1) สินทรัพย์และหนี้สิน ไม่ใช่สกุลเงินเดียวกัน งบการเงินของธนาคารกลางมีลักษณะพิเศษที่สินทรัพย์และหนี้สิน “ต่างสกุลเงิน” กัน ทำให้ทุกสิ้นปีต้องมีการตีราคาสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศให้อยู่ในรูปเงินบาท ซึ่ง “อัตราแลกเปลี่ยน” จะมีผลต่อตัวเลขในงบการเงินได้อย่างมีนัยสำคัญ ตัวเลขกำไรหรือขาดทุนที่ปรากฏในงบการเงินส่วนใหญ่จึงเป็น "กำไรหรือขาดทุนที่เป็นผลจากการตีราคา" หรือเรียกว่า "กำไรหรือขาดทุนทางบัญชี"

ดังนั้น ถ้าเห็นงบการเงินของธนาคารกลางปรากฏผลขาดทุนในบางช่วง อย่าเพิ่งกังวลใจ เพราะอาจเป็นผลจากการตีราคา 

2) การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศมุ่งรักษามูลค่าในรูปเงินตราต่างประเทศใน “ระยะยาว” การดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจต้องมองไกลในระยะยาว  ธนาคารกลางจึงลงทุนในสินทรัพย์ที่มีมูลค่าที่ดีในระยะยาว และกระจายความเสี่ยงอย่างเหมาะสม ฉะนั้น ในระยะสั้นอาจเห็นความผันผวนได้บ้าง 

3) หนี้สินของธนาคารกลางต่างจากหนี้สินของธุรกิจ ขณะที่หนี้สินของธุรกิจไม่ว่าเพื่อใช้จ่ายหรือลงทุนก็เพื่อประโยชน์ของธุรกิจนั้นๆ (private benefit) แต่สำหรับ “หนี้สินของธนาคารกลาง” เป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวม (public benefit) 

หนี้สินของ ธปท. เกิดจาก (1) การพิมพ์ธนบัตรออกใช้ให้พอเพียงกับความต้องการของระบบเศรษฐกิจ และ (2) การดูแลเศรษฐกิจให้มีเสถียรภาพ รักษามูลค่าของเงินบาทและสินทรัพย์ของคนไทยไม่ให้ด้อยค่าลง ซึ่งถือเป็นประโยชน์สาธารณะ (public goods) ที่เอื้อให้ระบบเศรษฐกิจสามารถดำเนินไปได้ด้วยดี มีเสถียรภาพ

..แล้วหนี้ของธนาคารกลางที่สูงขึ้นโดยเฉพาะช่วง 10 ปีที่ผ่าน เกิดขึ้นได้อย่างไร ?

ถ้าดูวัฏจักรเศรษฐกิจในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2552 ธนาคารกลางของประเทศอุตสาหกรรมหลัก ทั้งสหรัฐอเมริกา กลุ่มประเทศยุโรป และญี่ปุ่น ใช้นโยบายการเงินที่ผ่อนคลายมากเป็นพิเศษเพื่อดูแลให้เศรษฐกิจฟื้นตัว 

ธนาคารกลางเหล่านี้อัดฉีดเงินจำนวนมากเข้าสู่ระบบการเงินโลก ส่งผลให้มีเงินทุนไหลเข้าประเทศตลาดเกิดใหม่ (emerging markets) รวมทั้งไทย ตลาดเงินตลาดทุนโลกเคลื่อนไหวผันผวน ขณะที่บริบทในประเทศก็ถูกท้าทายจากเหตุการณ์ความวุ่นวายทางการเมืองและภัยธรรมชาติ 

นอกจากนี้ เศรษฐกิจไทยมีการลงทุนในระดับต่ำขณะที่การส่งออกมีพัฒนาการดี และการท่องเที่ยวเติบโตก้าวกระโดด ทำให้ 10 ปีที่ผ่านมา (2553 - 2562) ไทยเกินดุลบัญชีเดินสะพัดสูงเป็นประวัติการณ์รวมประมาณ 200,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ 

เมื่อ “เงินทุนไหลเข้ามามากและเร็วในบางช่วงเวลา” และเกินดุลบัญชีเดินสะพัดสูงเป็นประวัติการณ์ต่อเนื่อง ประกอบกับการลงทุนภายในประเทศอยู่ในระดับต่ำ ปัจจัยเหล่านี้สร้างแรงกดดันต่อค่าเงินบาทให้แข็งค่าขึ้นเร็วเมื่อเทียบกับเงินสกุลอื่น 

ในช่วงที่ค่าเงินบาทเคลื่อนไหวไม่สอดคล้องกับปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ธปท. เข้าดูแลโดยการซื้อเงินตราต่างประเทศแลกกับเงินบาท เพื่อช่วยชะลอไม่ให้เงินบาทแข็งค่าเร็วเกินไป พร้อมทั้งดูดซับสภาพคล่องเงินบาทส่วนเกินกลับมาด้วยการออกตราสารหนี้เพื่อดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ 

การดำเนินพันธกิจดังกล่าว จึงทำให้ ธปท. มีหนี้เพิ่มสูงขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเงินสำรองระหว่างประเทศที่เพิ่มขึ้น

การทำกำไรไม่ใช่พันธกิจของธนาคารกลาง เนื่องจากธนาคารกลางเป็นองค์กรที่ไม่ได้แสวงหากำไร พันธกิจ คือ ดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจการเงิน กำไรหรือขาดทุนในงบการเงินไม่ได้สะท้อนความสำเร็จของการดำเนินงานตามพันธกิจของธนาคารกลาง

4) การทำกำไรไม่ใช่พันธกิจของธนาคารกลาง เนื่องจากธนาคารกลางเป็นองค์กรที่ไม่ได้แสวงหากำไร พันธกิจ คือ ดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจการเงิน กำไรหรือขาดทุนในงบการเงินไม่ได้สะท้อนความสำเร็จของการดำเนินงานตามพันธกิจของธนาคารกลาง  แต่ทั้งนี้ก็ไม่ได้หมายความว่าธนาคารกลางจะไม่ตระหนักถึงผลของการทำนโยบายต่องบการเงิน โดยธนาคารกลางต้องรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินไว้ให้ได้ โดยเลือกใช้เครื่องมือต่าง ๆ อย่างรอบคอบระมัดระวังและมีต้นทุนคุ้มค่า

   

• ภาวะ “ขาดทุน” ของธนาคารกลาง เราต้องกังวลแค่ไหน?

บทความดังกล่าวได้อธิบายถึงภาวะขาดทุนของธนาคารกลางว่า ไม่ใช่เรื่องใหม่ โดยที่ผ่านมาธนาคารกลางหลายแห่ง อาทิ สวิตเซอร์แลนด์ สิงคโปร์ ออสเตรเลีย อิสราเอล ชิลี ก็เคยมีงบการเงินที่ขาดทุน และผลขาดทุนไม่ได้กระทบศักยภาพการทำหน้าที่ตามพันธกิจของธนาคารกลาง ตราบที่ธนาคารกลางดำเนินนโยบายที่มีเหตุมีผลและเหมาะสมในการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงินของประเทศ และได้รับความเชื่อมั่นจากภาคส่วนต่าง ๆ 

 

หมายเหตุ   เพิ่มเติมข้อมูลเบื้องต้นไตรมาส 1 ปี 2563

สำหรับ ธปท. ที่ผ่านมา แม้ตัวเลขในงบการเงินจะปรากฏผลขาดทุน ตลาดการเงินและนักลงทุนยังคงเชื่อมั่นในการทำหน้าที่ของ ธปท.

ทั้งนี้ ความเชื่อมโยงระหว่างภาวะเศรษฐกิจและงบการเงินของธนาคารกลางบ่อยครั้งมักจะสวนทางกัน กล่าวคือ ในปีที่เศรษฐกิจไทยเจริญเติบโตได้ดีมีเสถียรภาพ (เช่นปี 2560 - 2561 เศรษฐกิจไทยเติบโตประมาณร้อยละ 4) ค่าเงินบาทมักจะแข็งค่า ทำให้งบการเงินของ ธปท. มีผลขาดทุน คือ ขาดทุนจากการตีราคาและดอกเบี้ยจ่ายจากการออกตราสารเพื่อดูแลเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ

ในปีที่ ธปท. มีกำไร ก็ไม่ได้แปลว่าเศรษฐกิจไทยจะดีหรือประชาชนจะได้ประโยชน์ เช่น ปี 2554 เกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ เศรษฐกิจไทยเติบโตเพียงร้อยละ 0.8 เศรษฐกิจโลกอ่อนแอ ค่าเงินบาทอ่อน ธปท. มีกำไรกว่าแสนล้านบาท

ในทางตรงข้าม ในปีที่ ธปท. มีกำไร ก็ไม่ได้แปลว่าเศรษฐกิจไทยจะดีหรือประชาชนจะได้ประโยชน์ เช่น ปี 2554 เกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ เศรษฐกิจไทยเติบโตเพียงร้อยละ 0.8 เศรษฐกิจโลกอ่อนแอ ค่าเงินบาทอ่อน ธปท. มีกำไรกว่าแสนล้านบาท หรือปี 2558 เศรษฐกิจไทยต้องเผชิญกับปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ขยายตัวในระดับต่ำและเศรษฐกิจจีนเริ่มชะลอตัว ปีนั้นเงินบาทอ่อนค่าลง โดย ธปท. มีกำไรกว่า 9 หมื่นล้านบาท