'สภาท้องถิ่น' ไม่ใช่ฝ่ายนิติบัญญัติ

ผมตกใจและแปลกใจมากที่ได้เห็นข้อความใน “คู่มือประชาชนให้ความรู้พลเมืองเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้ง ชุดความรู้การเลือกตั้งท้องถิ่น” ที่จัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่อธิบายรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยว่า สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภาเทศบาล และสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นคำอธิบายที่คลาดเคลื่อนที่อาจสร้างความเข้าใจผิดในหลักกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนอย่างสำคัญ

“อำนาจอธิปไตย” คืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของความเป็นรัฐหรือประเทศ เพราะการจะเป็นรัฐได้นั้น นอกจากต้องประกอบด้วยอาณาเขต ประชากร และรัฐบาลแล้ว ย่อมต้องมีอำนาจอธิปไตยด้วย กล่าวคือประเทศนั้นต้องเป็นประเทศที่สามารถมีอำนาจสูงสุดในการปกครองตนเอง จึงจะสามารถเรียกว่ารัฐได้ โดยทั่วไปอำนาจอธิปไตยแยกหรือจำแนกการใช้ (ไม่ใช่การแบ่ง เพราะเมื่อใดมีการแบ่งอำนาจอธิปไตยออกไป ก็หมายความว่ามีรัฐใหม่เกิดขึ้น) เป็น 3 ลักษณะคือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ

สำหรับประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยคือ “ประชาชน” และประมุขของประเทศ คือ “พระมหากษัตริย์” เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยผ่านองค์กรทางการเมืองต่างๆ คือทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอำนาจตุลาการทางการศาล

1.อำนาจนิติบัญญัติ คือ อำนาจในการตรากฎหมายของรัฐในระดับตั้งแต่พระราชบัญญัติหรือเทียบเท่าขึ้นไป เพื่อมาใช้บังคับแก่พลเมืองของรัฐ ส่วนองค์กรที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภาเท่านั้น ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้ประเทศไทยใช้ระบบ 2 สภาคือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

2.อำนาจบริหาร คือ อำนาจในการบริหารประเทศและการกำหนดนโยบายตามกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้น ฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรี ซึ่งตามรัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยบุคคลไม่เกิน 36 คน ได้แก่ นายกรัฐมนตรี 1 คน และรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 35 คน ซึ่งองค์กรฝ่ายบริหารทั้งหลายจะประกอบไปด้วยหน่วยงานทางปกครอง คือ

2.1 ราชการส่วนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรมทั้งหลาย

2.2 ราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัดและอำเภอ

2.3 ราชการส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

และฝ่ายบริหารนี้มีอำนาจออกพระราชกำหนดและกฎหมายในลำดับรอง คือ พระราชกฤษฎีกา กฎ ระเบียบ ข้อบัญญัติต่างๆ

3.อำนาจตุลาการ คือ อำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีที่เป็นอำนาจของศาล โดยนำกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติมาปรับใช้กับข้อเท็จจริงที่เกิดในแต่ละกรณี องค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการคือศาล ได้แก่

3.1 ศาลรัฐธรรมนูญ มีหน้าที่หลักวินิจฉัยร่างพระราชบัญญัติ หรือกฎหมาย ในระดับพระราชบัญญัติใดๆ ขึ้นไปว่าขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นต้น

3.2 ศาลยุติธรรม มีอำนาจพิจารณาพิพากษาอรรถคดีในคดีแพ่งและคดีอาญา ศาลยุติธรรมมี 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา

3.3 ศาลปกครอง มีหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดี ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจ หรืออันเนื่องมาจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือหน่วยงานด้วยกัน และพิพากษาหรือมีคำสั่งกฎหมายในระดับที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติลงมา (กฎหมายลำดับรอง) หรือการกระทำใดว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

3.4 ศาลทหาร มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาซึ่งผู้กระทำผิดเป็นบุคคลที่อยู่ในอำนาจศาลทหาร และคดีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

นอกเหนือจากความรู้พื้นฐานทั่วๆ ไปที่ว่าอำนาจอธิปไตยนั้นเราสามารถจำแนกการใช้ได้เป็นอำนาจบริหารที่ผู้ใช้อำนาจคือคณะรัฐบาล อำนาจนิติบัญญัติที่ผู้ใช้อำนาจคือรัฐสภา และอำนาจตุลาการที่ผู้ใช้อำนาจคือศาลแล้ว ในการบริหารราชการบ้านเมืองของประเทศประชาธิปไตยนั้นจำเป็นจะต้องใช้หลัก “นิติรัฐ” ซึ่งมีสาระสำคัญคือ

(1) บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ต่อเมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้

(2) บรรดากฎหมายทั้งหลายที่องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติได้ตราขึ้นจะต้องชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรนั้น จะต้องมีข้อความระบุไว้อย่างชัดเจนพอสมควรว่า ให้องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารองค์กรใดมีอำนาจล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใด และภายในขอบเขตอย่างใด และกฎหมายดังกล่าวจะต้องไม่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรเกินขอบเขตแห่งความจำเป็น เพื่อธำรงรักษาไว้ซึ่งผลประโยชน์สาธารณะ

(3) การควบคุมไม่ให้การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมายก็ดี การควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญก็ดี จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ ซึ่งมีความเป็นอิสระจากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารและองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ

กล่าวโดยสรุปก็คือ สภาท้องถิ่นที่ถึงแม้ว่าจะมีอำนาจในการออกข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติอันเป็นกฎหมายลำดับรองซึ่งเป็นการกระทำทางนิติบัญญัติก็ตาม สภาท้องถิ่นนั้นยังเป็นองคาพยพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฝ่ายบริหาร มิได้เป็นฝ่ายนิติบัญญัติแต่อย่างใด เพราะคำว่าฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะหมายถึงรัฐสภาเท่านั้น

ในอดีตเมื่อมีคราวจัดตั้งศาลปกครองขึ้นใหม่ๆ มีตุลาการรายหนึ่งเคยเขียนในคำวินิจฉัยว่าสภาองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ก็ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ทั้งจากสื่อมวลชนและนักวิชาการอย่างหนักเช่นกัน

ฉะนั้น กกต.ที่มีหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะมาถึงในระยะเวลาอันใกล้นี้ หากยังไม่มีความเข้าใจในหลักการพื้นฐานเช่นที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ก็ทำให้น่าเป็นห่วงอย่างยิ่งว่าการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะเป็นไปอย่างมีคุณภาพและประสิทธิภาพได้อย่างไร