'ปฏิรูปเชิงโครงสร้าง' อย่างไรให้สำเร็จ?

ทุกคนทราบดีว่าประเทศไทยต้องการการปฏิรูป (reform) ในหลายด้าน แต่เราก็พบว่าการปฏิรูปเคลื่อนที่ไปได้อย่างเชื่องช้า แม้จะมีคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นเพื่อปฏิรูปหลายชุด ประเทศไทยจึงอาจไม่ได้ขาดแคลนข้อเสนอในการปฏิรูป แต่เราอาจขาดแนวทาง วิธีการหรือกลยุทธ์ในการปฏิรูป ซึ่งโจทย์นี้เป็นประเด็นที่ควรเป็นจุดเน้นในการศึกษาของประเทศในอนาคต

องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ได้สังเคราะห์บทเรียนจากการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง (Structural Reform) จำนวนมาก พบว่าการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ประสบความสำเร็จจะมีปัจจัยที่สำคัญ 6 ประการ ดังนี้

ประการแรก การได้รับมติจากประชาชนให้ปฏิรูปผ่านการเลือกตั้ง (Electoral Mandate for Reform) เป็นปัจจัยสำคัญที่สุดต่อความสำเร็จของการปฏิรูป การปฏิรูปโดยรัฐบาลโดยที่ไม่ได้มีมติจากประชาชนมักจะพบข้อจำกัดมาก อย่างไรก็ดี การปฏิรูปครั้งสำคัญที่รัฐบาลไม่ได้มติมาจากประชาชนจะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อสามารถทำให้เกิดประโยชน์ที่จับต้องได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งมักเป็นไปได้ยากในการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง

ประการที่สอง การสื่อสารที่มีประสิทธิภาพ โดยมีหลักฐานทางวิชาการที่น่าเชื่อถือได้สนับสนุน (Effective Communication) การปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่สำเร็จมักมีความร่วมมือที่สอดคล้องกันระหว่างผู้ลงคะแนนเสียงและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในประเด็นปฏิรูป การสื่อสารให้สาธารณะทราบถึงเป้าหมายที่ชัดเจนในระยะยาวมีผลมาก การสื่อสารที่มีประสิทธิภาพหมายถึงการให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ภาครัฐรับฟังข้อห่วงกังวลและนำข้อเสนอไปปรับปรุงซึ่งจะช่วยปรับปรุงคุณภาพของข้อเสนอและช่วยให้การปฏิรูปเกิดขึ้นได้จริงในทางปฏิบัติ

การปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ประสบผลสำเร็จมักตั้งอยู่บนพื้นฐานของงานวิจัยที่มีหลักฐานน่าเชื่อถือสนับสนุน การปฏิรูปจะต้องสร้างฉันทมติในวงกว้าง ทั้งระหว่างผู้เชี่ยวชาญในประเด็นการปฏิรูปและกับประชาชน ซึ่งหลักฐานที่น่าเชื่อถือจะช่วยให้ข้อเสนอการปฏิรูปมีน้ำหนักเพียงพอเมื่อต้องเผชิญกับฝ่ายที่ต่อต้านการปฏิรูป หรือในการเจรจากับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียซึ่งระแวงสงสัยหรือไม่ไว้วางใจในการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นหลังปฏิรูป

การปฏิรูปเชิงโครงสร้างทำให้ต้องเกิดการจัดสรรทรัพยากรในระบบใหม่ มีผู้ที่ได้และเสียประโยชน์ จึงไม่ใช่เรื่องแปลก หากภาคการเมืองจะชะลอการปฏิรูปออกไปเนื่องจากกลัวความเสี่ยงทางการเมืองที่อาจเกิดขึ้นจากต้นทุนการปฏิรูปในระยะสั้นที่เกิดขึ้นก่อนผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ

ดังนั้น รัฐบาลและพรรคการเมืองควรออกแบบการปฏิรูปตั้งแต่ในช่วงก่อนเลือกตั้ง (pre-campaign period) โดยใช้การสื่อสารที่ชัดเจนเพื่อให้ประชาชนเห็นประโยชน์จากการปฏิรูปและเมื่อได้รับการเลือกตั้ง รัฐบาลควรจะเร่งดำเนินการปฏิรูปตามที่ได้รับการสนับสนุนทันที

ประการที่สาม ปัจจัยเชิงสถาบันที่มีความเข้มแข็งและความเป็นผู้นำในการปฏิรูป (Strong Institutions and Leadership) ปัจจัยเชิงสถาบันช่วยสนับสนุนการปฏิรูปตั้งแต่การตัดสินใจปฏิรูป ไปจนกระทั่งการนำข้อเสนอไปสู่การปฏิบัติ ความไว้วางใจ (trust) หรือทุนทางสังคม (social capital) มีความสำคัญและจะส่งผลกระทบอย่างสูง รวมถึงคุณภาพและประสิทธิภาพของระบบราชการ

ความเป็นผู้นำเป็นปัจจัยที่สำคัญมาก ทั้งความเป็นผู้นำของบุคคลหรือสถาบันที่เป็นเจ้าของประเด็นปฏิรูป ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของรัฐบาลเป็นปัจจัยช่วยสนับสนุนการปฏิรูปมากกว่าปัจจัยอื่นๆ เช่น ปัจจัยความเข้มแข็งและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของพรรคฝ่ายค้าน หรือความเข้มแข็งของรัฐสภา

ประการที่สี่ ปัจจัยด้านเวลา (Times) การปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ประสบความสำเร็จมักจะใช้เวลา โดยจากการศึกษาพบว่ามักจะใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปีขึ้นไป การปฏิรูปที่รีบเร่งหรือตอบสนองแรงกดดันในขณะหนึ่งๆ มักจะยิ่งทำให้ผลสัมฤทธิ์เกิดขึ้นช้า การปฏิรูปบางเรื่องเช่นระบบบำนาญ ระบบสุขภาพ และระบบการศึกษา มักจะใช้เวลานานมาก และการปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จมักจะใช้ความพยายามหลายครั้ง

ประการที่ห้า การมีส่วนร่วมของฝ่ายที่ต่อต้านการปฏิรูป (Engage the Opponents of Reform) การปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จจะต้องให้กลุ่มที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงสูงเข้ามามีส่วนร่วม ซึ่งในระยะสั้นอาจมีความขัดแย้งเกิดขึ้นบ้าง แต่ในระยะยาว การมีส่วนร่วมจะช่วยสร้างความไว้วางใจมากขึ้น ซึ่งอาจทำให้ผู้ที่คาดว่าจะเสียประโยชน์มีความยินดีในการเจรจาตกลงเพื่อลดต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการปฏิรูป และยอมเจรจาเพื่อชดเชยการสูญเสียจากการปฏิรูป

ประการที่หก การชดเชยให้กับผู้ได้รับผลกระทบทางลบ (Compensation for Reform Loser) กระบวนการชดเชยถือเป็นขั้นตอนที่สำคัญ หากรัฐล้มเหลวในการชดเชยจะทำให้การต่อต้านการปฏิรูปมีมาก แต่หากรัฐชดเชยมากจนเกินไปจะสร้างต้นทุนและความคาดหวังการชดเชยที่สูงในการปฏิรูปในอนาคต

แนวทางสำคัญคือการให้มีกระบวนการมีส่วนร่วม โดยเฉพาะผู้ที่เสียประโยชน์หลัก การขยายเวลาช่วงเปลี่ยนผ่านให้นานขึ้น และการใช้นโยบายด้านอื่นที่สามารถหักล้างผลเสียจากการปฏิรูปให้กับบางกลุ่มในบางกรณี เช่น การปฏิรูประบบบำนาญ อาจต้องขยายเวลาช่วงเปลี่ยนผ่านให้นานไปจนถึงคนรุ่นอื่น เนื่องจากผู้มีส่วนได้เสียหลักในปัจจุบันไม่สามารถปรับพฤติกรรมการออม การทำงาน และการใช้จ่ายได้ทัน

สุดท้าย การศึกษาพบว่าการปฏิรูปอย่างครอบคลุม (Comprehensive Reform) มีกำหนดการชัดเจนได้ผลดีกว่าการปฏิรูปเป็นประเด็นย่อยๆ กลุ่มผลประโยชน์ยากจะต้านการปฏิรูปที่ครอบคลุมและมีความสมดุลในเชิงนโยบาย และความสมดุลระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย ปัจจัยทั้งหมดนี้ล้วนทำให้การปฏิรูปสำเร็จได้จริงในหลายประเทศทั่วโลก