ได้เวลายกเครื่องโครงสร้าง ‘ภาษียาสูบ’

เมื่อเดือน ม.ค.ที่ผ่านมา ผมได้ทราบข่าวที่อธิบดีกรมสรรพสามิตแถลงว่าอยู่ระหว่างเตรียมปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ทุกฝ่าย ทั้งต่อเรื่องการควบคุมการบริโภคยาสูบ ต่อรายได้รัฐ และต่ออุตสาหกรรมยาสูบและชาวไร่ยาสูบ 

ผมในฐานะนักวิชาการที่ติดตามนโยบายสาธารณะ นโยบายการคลัง และเคยศึกษาวิจัยเกี่ยวกับภาษียาสูบ ได้มีหนังสือเสนอความคิดเห็นทางวิชาการต่อกระทรวงการคลังและกรมสรรพสามิตไปเมื่อต้นเดือน ก.พ.นี้ จึงขอสรุปความคิดเห็นดังกล่าวมาเล่าสู่กันฟัง

การปรับโครงสร้างภาษียาสูบใหม่ต้องคำนึงถึงโครงสร้างภาษีที่ดีตามหลักสากลที่องค์การอนามัยโลกและธนาคารโลกมีขอเสนอแนะไว้ 4 ข้อ คือ 

1.ควรใช้ภาษีอัตราเดียวสำหรับสินค้าประเภทเดียวกัน เพื่อความเรียบง่าย ซึ่งจะช่วยป้องกันไม่ให้ผู้ประกอบการบุหรี่ลดราคาบุหรี่ หรือออกสินค้าใหม่ที่มีราคาถูกลง เพื่อจะได้เสียภาษีในอัตราที่ต่ำลงได้เหมือนในระบบภาษีที่มีหลายขั้นอัตราภาษีสำหรับสินค้าชนิดเดียวกัน

2.ให้ความสำคัญกับการเก็บภาษีตามปริมาณมากกว่าตามมูลค่า เนื่องจากง่ายต่อการจัดเก็บภาษีและลดแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการแข่งขันผลิตบุหรี่ราคาถูก และคำนึงถึงอันตรายของบุหรี่ทุกราคาที่มีผลต่อสุขภาพเหมือนกัน โดยประเทศที่ใช้ระบบภาษีผสมระหว่างภาษีมูลค่าและปริมาณควรหันมาเพิ่มน้ำหนักกับภาษีตามปริมาณเพิ่มขึ้น ทั้งนี้ รายงานองค์การอนามัยโลกระบุว่า ในช่วงปี 2551-2561 มีประเทศที่ให้ความสำคัญกับภาษีตามปริมาณเพิ่มขึ้นจาก 79 ประเทศเป็น 99 ประเทศ

3.เก็บภาษีสินค้าทดแทนที่มีอันตรายเหมือนกันในอัตราเท่าเทียมกัน เพื่อป้องกันพฤติกรรมการเปลี่ยนไปสู่ผลิตภัณฑ์ยาสูบทดแทนอื่นที่มีราคาถูกกว่า เพราะเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า เช่น ยาเส้น เมื่อบุหรี่มีราคาสูงขึ้น

4.ทยอยปรับขึ้นภาษียาสูบอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้ผลิตภัณฑ์ยาสูบมีราคาแพงขึ้นตามกำลังซื้อของผู้บริโภคที่เพิ่มขึ้นตามการขยายตัวของรายได้

แต่โครงสร้างภาษียาสูบในปัจจุบันยังไม่สอดคล้องกับหลักการนี้ จึงทำให้เกิดผลกระทบต่อทั้งรายได้รัฐและอุตสาหกรรมยาสูบ ในขณะที่คนสูบไม่ได้ลดลงเท่าไร

ความท้าทายของระบบภาษียาสูบในปัจจุบัน มาจากการกำหนดอัตราภาษีตามมูลค่า 2 ระดับ สำหรับบุหรี่ที่มีราคาถูกกว่า 60 บาทที่ร้อยละ 20 และราคาแพงกว่า 60 บาทที่ร้อยละ 40 ซึ่งเป็นการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการต่างกำหนดราคาบุหรี่ไม่ให้เกิน 60 บาท เพื่อไม่ให้เสียภาษีในอัตราที่สูง ส่งผลให้การยาสูบแห่งประเทศไทยแข่งขันไม่ได้ กลายเป็นผลกระทบต่อโควตารับซื้อใบยาของชาวไร่ยาสูบตามมา

นอกจากนี้ ในสถานการณ์ที่สินค้าทดแทนบุหรี่ ได้แก่ ยาเส้น ยังเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าบุหรี่มาก การขึ้นภาษีบุหรี่ในอัตราที่สูงกว่าการขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภคหลายเท่าตัวในช่วงปี 2560 และที่ได้กำหนดไว้ในเดือน ต.ค.2564 จะยิ่งส่งเสริมให้เกิดพฤติกรรมการเปลี่ยนไปสูบยาเส้นเพื่อทดแทนการสูบบุหรี่ยิ่งขึ้นตามมา

ปัจจุบันช่องว่างทางภาษีระหว่างบุหรี่และยาเส้นยังคงอยู่ในระดับที่สูงมาก โดยแตกต่างกันถึง 17 เท่า จากงานวิจัยที่ผมได้รับทุนจาก ศจย.พบว่าหากขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ร้อยละ 1 จำเป็นต้องมีการขึ้นอัตราภาษียาเส้นร้อยละ 15.3 เป็นอย่างน้อยไปพร้อมกัน เพื่อลดพฤติกรรมการบริโภคสินค้าทดแทน มิเช่นนั้นแล้วการขึ้นอัตราภาษีบุหรี่จะมิได้ช่วยให้เกิดผลในการลดการบริโภคยาสูบ

ดังนั้น การปรับโครงสร้างภาษียาสูบจึงควรพิจารณาดำเนินการใน 3 ส่วนที่สำคัญ ได้แก่

1) กำหนดโครงสร้างภาษีมูลค่าแบบบุหรี่อัตราเดียวแทนการใช้อัตราภาษีมูลค่า 2 อัตรา โดยอัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียวที่น่าจะเหมาะสมคืออัตราร้อยละ 23 เพราะจะทำให้รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบเพิ่มขึ้น และราคาบุหรี่ปรับเพิ่มขึ้น 3-4 บาท ไม่มากจนเกินไป สอดคล้องกับกำลังซื้อของผู้บริโภคในช่วงสถานการณ์โควิด-19 รวมทั้งจะช่วยเพิ่มความหลากหลายด้านราคาของบุหรี่ ลดการกระกระจุกตัวที่บุหรี่ราคา 60 บาทต่อซอง และส่งผลดีต่อการขายใบยาสูบของชาวไร่ยาสูบที่ขายให้กับการยาสูบ

2) เพิ่มสัดส่วนภาษีปริมาณในระยะปานกลางถึงยาว โดยการขึ้นภาษีบุหรี่ในระยะต่อไปหลังจากที่รวมอัตราภาษีมูลค่าเป็นอัตราเดียวแล้ว หากพิจารณาสัดส่วนภาษีตามปริมาณต่อภาษีตามมูลค่าแล้ว จะพบว่าอัตราภาษีตามมูลค่าของไทยไม่ควรอยู่ในระดับที่เกินร้อยละ 30 เพราะจะทำให้ภาระภาษีตามมูลค่านั้นมีสัดส่วนเกินครึ่งหนึ่งของภาระภาษีทั้งหมด ดังนั้น การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในระยะต่อไปหลังจากที่รวมอัตราภาษีมูลค่าเป็นอัตราเดียวแล้ว 

กรมสรรพสามิตควรพิจารณาขึ้นอัตราภาษีปริมาณเป็นหลัก เพื่อเพิ่มสัดส่วนของอัตราภาษีปริมาณต่อภาระภาษีทั้งหมด เนื่องจากง่ายต่อการจัดเก็บภาษีและมีประสิทธิภาพในการควบคุมการบริโภคมากกว่าภาษีมูลค่า

3) กำหนดแผนการปรับขึ้นอัตราภาษียาเส้นควบคู่ไปกับการปรับขึ้นภาษีบุหรี่ โดยอัตราภาษียาเส้นควรอยู่ในระดับที่เท่ากันกับอัตราภาษีบุหรี่ เพื่อส่งผลให้สามารถควบคุมการบริโภคยาสูบได้มีประสิทธิภาพ และเพิ่มรายได้รัฐตามมาด้วย

การกำหนดภาษีตามมูลค่าอัตราเดียวยังจะช่วยเพิ่มความหลากหลายด้านราคาของบุหรี่ให้ผู้บริโภคได้เลือกกันมากขึ้น ลดการกระจุกตัวที่บุหรี่ราคา 60 บาทต่อซอง และส่งผลดีต่อการขายใบยาสูบของชาวไร่ยาสูบที่ขายให้กับ ยสท.และผลการดำเนินงานของ ยสท.ด้วย เพราะสามารถกำหนดระดับราคาบุหรี่ได้หลากหลายและไม่ต้องให้มีภาระภาษีต่อซองสูงจนเกินไปด้วย ระดับภาระภาษีที่เหมาะควรอยู่ในระดับร้อยละ 70-75 ต่อราคาขาย ซึ่งเป็นระดับที่องค์การอนามัยโลกแนะนำว่าเหมาะสม

ผมสนับสนุนการปรับโครงสร้างภาษียาสูบ เมื่ออัตราภาษีมูลค่า 2 อัตราใช้มา 3 ปีแล้ว ไม่ได้ผลตามที่ตั้งเป้าไว้ ก็ถึงเวลามาตั้งต้นใหม่ โดยหาจุดสมดุลระหว่างนโยบายด้านสุขภาพและผลกระทบที่เกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมยาสูบ 

สิ่งสำคัญคือการปรับโครงสร้างต้องอิงหลักสากลหรือดูตัวอย่างประเทศที่มีระบบภาษียาสูบที่ดี แล้วเอามาประยุกต์ใช้บริบททางเศรษฐกิจและสังคมของไทยให้เหมาะสม กระทรวงการคลังควรกำหนดแผนการปรับขึ้นภาษีบุหรี่และยาเส้นระยะยาวให้เป็นขั้นเป็นตอน เพื่อให้มีการปรับขึ้นภาษียาสูบได้อย่างสม่ำเสมอและลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมยาสูบ รวมทั้งช่วยให้เกษตรกรมีเวลาในการปรับตัวเพิ่มขึ้นด้วย