ส.ป.ก.ความเหลื่อมล้ำเรื้อรัง?

หลังมีการบังคับใช้คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ที่ 36/2559 นำไปสู่ความพยายามยึดคืนพื้นที่ ในยุคที่เรียกได้ว่า รัฐบาลมีความเป็นเอกภาพและเข้มแข็งในการบังคับใช้กฏหมายมากที่สุดยุคหนึ่งของประเทศ

หากกรณีล่าสุดของ ส.ส.ปารีณา ไกรคุปต์ แห่งพรรคพลังประชารัฐ ที่กำลังถูกกล่าวหาว่าครอบครองพื้นที่ป่าและพื้นที่ ส.ป.ก. โดยไม่ชอบถึงกว่า 1,700 ไร่ ที่จังหวัดราชบุรี กำลังนำไปสู่การตั้งคำถามและข้อเสนอถึงการบริหารจัดการพื้นที่ปฏิรูปเกษตรกรรม ซึ่งครั้งหนึ่งได้ชื่อว่า เป็นกลไกที่คลาสสิคมากที่สุดกลไกหนึ่งของรัฐ ในการจัดสรรที่ดินให้แก่ผู้ยากไร้ เพื่อบรรเทาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจของประเทศ

ผู้บริหารและนักวิชาการที่ทำงานด้านนี้ รวมทั้ง พล.อ.ฉัตรชัย สาริกัลยะ อดีต รมว.เกษตรและสหกรณ์ ให้สัมภาษณ์กรุงเทพธุรกิจ ในประเด็นนี้ว่า การแก้ปัญหาเรื่องที่ดินทำกิน เป็นเรื่องที่รัฐไทยได้พยายามทำมานานแล้ว ตั้งแต่สมัยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ที่เห็นว่ามีการดำเนินการอย่างจริงจัง คือในสมัยที่มีการออกกฏหมายปฏิรูปเกษตรกรรมในปี 2518 นั่นเอง เพราะได้มีการวางระบบระเบียบไว้อย่างชัดเจน นับเป็นจุดเริ่มต้นที่จริงจังในการแก้ปัญหานี้ของรัฐไทย 

ปัญหาหนึ่งของพื้นที่ปฏิรูปเกษตรกรรมที่มีกว่า 35 ล้านไร่ คือหลาย ๆ พื้นที่ ไม่สามารถทำการเกษตรได้จริง เป็นเหตุให้เกษตรกรที่ได้รับสิทธิ ขายที่ดินที่ไม่สามารถซื้อขายนี้ ให้แก่นายทุนไปทำประโยชน์อย่างอื่น ซึ่งนับเป็นปัญหาเรื้อรังของงานปฏิรูปเกษตรกรรม

ปัญหาดังกล่าวถูกหยิบยกเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญ ที่ทำให้ คสช.ออกคำสั่งที่ 36/2559 เพื่อพยายามแก้ไขปัญหาในช่วงที่มีอำนาจสูงสุด โดยอีกประเด็นหนึ่งคือการครอบครองพื้นที่เตรียมปฏิรูปเกษตรกรรมโดยมิชอบด้วยกฏหมายที่กำลังเป็นข่าวอยู่ในเวลานี้

จากอำนาจสูงสุดที่มี พล.อ.ฉัตรชัย ระบุว่า คสช.สามารถสำรวจพบพื้นที่เตรียมและพื้นที่ปฏิรูปเกษตรกรรมขนาด 100 ไร่ที่ถูกครอบครองโดยมิชอบราว 4.4 แสนไร่ และเมื่อหักลบกับหลักฐานที่นำมาแสดงประมาณ 1.2 แสนไร่ จึงเหลือพื้นที่ที่ยังเป็นปัญหาที่ต้องยึดคืนอยู่ราว 3.2 แสนไร่

อดีต รมว.เกษตรฯ ยอมรับว่า กฎระเบียบของ ส.ป.ก.จำเป็นที่จะต้องมีการทบทวนและปรับปรุงในหลายส่วน เพราะไม่ทันสมัยเท่าทันสถานการณ์และมีความล่าช้าในการบังคับใช้ในเวลาปกติ โดยเฉพาะการยึดคืนพื้นที่

และที่สำคัญคือ การบริหารจัดการการใช้ประโยชน์พื้นที่เพื่อให้เกษตรกรสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ ซึ่งในช่วงที่ผ่านมา คสช.ได้พยายามทำโครงการนำร่องในพื้นที่ที่ยึดคืนมาได้ในหลายจังหวัด ไม่ว่าจะเป็น อุทัยธานี สระแก้ว โดยทำเป็นแปลงใหญ่ และจัดสรรให้เกษตรกรแต่ละรายสร้างที่อยู่อาศัยและทำกินเพียง 6 ไร่ จากที่เคยได้รับ 50-100 ไร่

“ประเด็นที่เรามักพูดคุยกันคือ เรื่องการจัดสรรที่ดินให้เกษตรกร แต่ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน คือการทำกินทำเกษตรในพื้นที่ได้จริง ๆ ซึ่งต้องอาศัยองค์ความรู้ในการพัฒนาต่อยอด ดังนั้นเราต้องให้ความรู้เขาด้วย เหมือนที่ท่านรับสั่ง ต้องตกปลาเป็นไม่ใช่ให้ที่ดินกันอย่างเดียว แล้วทำอะไรไม่ได้" 

"กระบวนการมันไม่เร็ว ต้องใช้เวลา แต่ถ้ามีเป้าหมายแบบนี้ ก็จะสำเร็จ ในความเห็นของผมก็คิดว่าเรามาถูกทางแล้ว และเป็นเรื่องที่รัฐบาลควรต้องเร่งรัดเพราะยังมีพี่น้องเกษตรกรที่มีความเดือดร้อนอยู่” พล.อ.ฉัตรชัย กล่าว

ด้าน ผศ.ดร.ขวัญชัย ดวงสถาพร กรรมการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเห็นพ้องกับอดีต รมว.เกษตรฯ ในประเด็นปัญหาในการจัดการที่ดิน ส.ป.ก. โดยระบุว่า การเปลี่ยนมือของที่ดิน ส.ป.ก.และการใช้ที่ดินผิดวัตถุประสงค์ เป็นรากปัญหาของการจัดการที่ดิน ส.ป.ก. ที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ควรศึกษาหาสาเหตุที่แท้จริงว่าเกิดจากอะไร

ตนเห็นพ้องกับอดีตรัฐมนตรี ในประเด็นที่ว่า ในหลาย ๆ พื้นที่ เกษตรกรไม่สามารถทำการเกษตรได้จริง และเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ที่ดินหลุดมือไปเป็นของคนอื่นในที่สุด

ขณะเดียวกัน เขาไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอในการปลดล็อคคุณสมบัติของผู้ได้รับประโยชน์จากที่ดิน ส.ป.ก. ไปเป็นบุคคลอาชีพอื่นด้วย และการใช้ประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก. นอกเหนือจากการทำเกษตรกรรมที่ถูกเสนอโดยกระทรวงเกษตรฯ เอง เมื่อเร็ว ๆ นี้ โดยมองว่าเป็นการผิดเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่ได้ชื่อว่า “คลาสสิค” ที่สุดฉบับหนึ่งของประเทศในการจัดการปัญหาที่ดินเกษตรกรรมและความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ

กรรมการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมผู้นี้มองว่า หากเปลี่ยนเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยเปิดช่องดังกล่าว จะส่งผลต่อความพยายามจัดการที่ดินรัฐอื่น ๆ ทันที และอาจก่อให้เกิดการไร้ความสามารถในการควบคุมระบบจัดการที่มีอยู่ และเกิดความเหลื่อมล้ำใหม่ ที่ยิ่งทำให้การจัดการปัญหาการครอบครองอยู่อาศัยในที่ดินรัฐในภาพรวม ยุ่งยากและซับซ้อนขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่ป่าไม้ที่มีคนจำนวนมากอยู่อาศัยเช่นกัน

“กฎหมาย ส.ป.ก. มีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนมาก และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ที่เรากำลังผลักดันอยู่ โดยเฉพาะในเรื่องการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและความเป็นธรรม เราคงต้องกลับมาดูสาเหตุปัญหาและแก้กันไปตรงนั้น ซึ่งน่าจะเป็นแนวคิดการจัดการการใช้ประโยชน์พื้นที่มากกว่า และการแก้ไขปัญหาที่ดินเปลี่ยนมือ หากปล่อยไว้ก็ถือเป็นการสนับสนุนความเหลื่อมล้ำในการบังคับใช้กฏหมายในบ้านเรา” 

ขวัญชัย มีข้อเสนอว่า ในการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดิน ส.ป.ก. นอกจากรัฐควรพยายามแก้ไขปัญหาที่ดินเปลี่ยนมือและการครอบครองโดยมิชอบให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแล้ว รัฐควรทุ่มกำลังในการพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดินตามกรอบกฎหมายที่กำหนด โดยนิยามคำว่า เกษตรกรรม ไม่ได้เป็นปัญหาในการดำเนินการ และสามารถขยายความหรือแนวคิดในการพัฒนาอาชีพ ต่อยอดนอกเหนือจากการส่งเสริมให้ราษฎรเพาะปลูกเพียงอย่างเดียว

“เกษตรกรรม มีตั้งหลายอย่าง ประเด็นคือ เราจะ Matching ยังไงกับสภาพของพื้นที่มากกว่า” ขวัญชัย ตั้งประเด็นคำถาม

ขณะที่ผศ.ดร.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และอดีตกรรมการด้านที่ดินของรัฐหลายชุด รวมทั้งคณะกรรมการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน (คทช.) ระบุว่า Key words ของงานปฏิรูที่ดินเกษตรกรรม ตามกฎหมายที่บังคับใช้ในปี 2518 เป็นต้นมา เป็นเรื่องของการปรับปรุงสิทธิ และการถือครองที่ดินสำหรับผู้ไร้ที่ดินในอดีต โดยแท้ที่จริงแล้ว ส.ป.ก. มีงาน 2 ด้านหลัก คือ เรื่องการจัดซื้อที่ดินของเอกชนมากระจายให้กับผู้ยากไร้ และการนำที่ดินของรัฐ มากระจายให้ผู้ยากไร้

ในยุคแรกๆ งานด้านแรกถือว่าดำเนินการแล้ว ส.ป.ก.ในระยะหลัง ๆ จึงเน้นหนักไปในงานด้านการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้ผู้ยากไร้ เพื่อเป็นการแก้ปัญหาการบุกรุกป่าไปในตัว

เขาเสนอว่า จากบริบทของประเทศที่เปลี่ยนไป และสภาพความเป็นจริงของการใช้ประโยชน์ที่ดินที่มีลักษณะ Dynamics เปลี่ยนแปลงไปตามบริบทเงื่อนไขของสังคมและเศรษฐกิจ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง ที่รัฐต้องมองทั้งภาพรวมและกำหนดยุทธศาสตร์การบริหารจัดการที่ดินของประเทศในอนาคต เพื่อให้เกิดประโยชน์ และคุณค่าสูงสุด มากกว่าการมุ่งแก้ปัญหาความยากจนแต่เพียงด้านเดียว

“เรื่องที่ดินเปลี่ยนมือ ก็เป็นปัญหาที่เราเห็นกัน แต่ผมมองว่า ปัญหาใหญ่ไม่ได้อยู่ที่ระบบระเบียบของ ส.ป.ก.หรือแม้แต่ผู้ปฏิบัติ แต่อยู่ที่การบริหารและกลไกบริหาร ซึ่งหากจะให้ยั่งยืน ควรต้องเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วม พร้อมกับการวางยุทธศาสตร์ด้านที่ดินในภาพรวมของประเทศ ซึ่งผมยังไม่เห็น นอกจากตั้ง คทช.แล้ว ก็การเร่งจัดที่ดินให้ผู้ยากไร้” อดีตกรรมการที่ดินรัฐ ทิ้งท้ายด้วยมุมมอง ข้อเสนอในการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน