เปิดคำวินิจฉัย “ทวีเกียรติ” ชี้ “บิ๊กตู่” อยู่ครบ 8 ปี จุดตายปมยื่นทรัพย์สิน

เมื่อวันที่ 1 ต.ค. 2565 มีการเผยแพร่ถึงคำวินิจฉัยส่วนตนของนายทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ 1 ในตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เสียงข้างน้อย 3 เสียง ที่มีความเห็นว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา พ้นสถานะความเป็นนายกรัฐมนตรี ตั้งแต่เมื่อวันที่ 24 ส.ค. 2565 ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ เนื่องจากดำรงตำแหน่งนายกฯ ครบ 8 ปี

โดยคำวินิจฉัยส่วนตนของนายทวีเกียรติ ระบุว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้อง คำร้องเพิ่มเติม คำชี้แจงแก้ข้อกล่าวหา ความเห็นและข้อมูลของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สรุปได้ว่า เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งพล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา (ผู้ถูกร้อง) เป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 19 ประกาศ ณ วันที่ 24 สิงหาคม พุทธศักราช 2557 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 131 ตอนพิเศษ 159 ง วันที่ 25 สิงหาคม 2557) 

ต่อมาวันที่ 6 เมษายน 2560 ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 โดยบทเฉพาะกาล มาตรา 264 บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ซึ่งผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวต่อมาภายหลังการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 158 ประกาศ ณ วันที่ 9 มิถุนายน พุทธศักราช 2562 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนพิเศษ 148 ง วันที่ 11 มิถุนายน 2562) และผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันมาจนถึงปัจจุบัน

• กรณีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาเกี่ยวกับการนับระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่

เห็นว่า การที่บ้านเมืองอยู่ได้โดยปกติสุขมีความสงบเรียบร้อย มิใช่เป็นเพราะการบังคับใช้กฎหมายแต่เพียงอย่างเดียวซึ่งมีผลต่อการควบคุมพฤติกรรมของบุคคลเพียงเล็กน้อยเท่านั้น หากต้องอาศัยสำนึกที่ดี (good conscience) จริยธรรม (moral) และสิ่งที่พึงประพฤติปฏิบัติ (tradition) ซึ่งมีผลควบคุมพฤติกรรมของบุคคลเป็นส่วนใหญ่ด้วย หลายเรื่องที่แม้ไม่ผิดกฎหมายแต่ผิดศีลธรรม (not illegal but it is wrong or immoral) ก็ไม่ควรทำ เช่น การพูดเท็จอันเป็นต้นเหตุแห่งการปิดบังหรือบิดเบือนความจริงทั้งมวล

แม้ส่วนใหญ่จะไม่เป็นความผิดตามกฎหมาย แต่ผู้ที่มีจริยธรรมหรือมีจิตสำนึกที่ดีแม้รู้ว่าไม่ผิดกฎหมายก็จะไม่ทำ ยิ่งหากเป็นผู้นำหรือผู้ที่มีตำแหน่งระดับสูงเป็นที่เชื่อถือของประชาชนยิ่งต้องประพฤติปฏิบัติให้เป็นตัวอย่างที่ดีแก่คนทั่วไป

บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมีรากฐานมาจากหลักนิติรัฐย่อมมีขึ้นเพื่อให้นำมาใช้อย่างเป็นกลางและเป็นธรรมไม่เลือกปฏิบัติ เห็นได้จากพระราชปรารภที่ว่า นับแต่ได้มีการ “...พระราชทานรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เป็นต้นมา การปกครองของประเทศไทยได้ดำรงเจตนารมณ์ยึดมั่นในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขต่อเนื่องมาโดยตลอดแม้ได้มีการยกเลิก แก้ไขเพิ่มเติมและประกาศใช้รัฐธรรมนูญเพื่อจัดระเบียบการปกครองได้เหมาะสมหลายครั้ง แต่การปกครองก็มิได้มีเสถียรภาพหรือภาพอื่นเรียบร้อยเพราะยังคงประสบปัญหาและข้อขัดแย้งต่างๆ บางครั้งเป็น วิกฤติทางรัฐธรรมนูญที่หาทางออกไม่ได้ เหตุส่วนหนึ่งเกิดจากการที่มีผู้ไม่นำพาหรือไม่นับถือหรือยำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริตฉ้อฉลบิดเบือนอำนาจหรือขาดความตระหนักสำนึกรับผิดชอบต่อประเทศชาติและประชาชนจนทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่เป็นผลซึ่งจำต้องป้องกันและแก้ไขด้วยการปฏิรูปการศึกษาและการบังคับใช้กฎหมายและเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบคุณธรรมและจริยธรรมแต่เหตุอีกส่วนเกิดจากกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมืองที่...ให้ความสำคัญแก่รูปแบบและวิธีการยิ่งกว่าหลักการพื้นฐานในระบบประชาธิปไตยหรือไม่อาจนำกฎเกณฑ์ที่มีอยู่มาใช้แก่พฤติกรรมของบุคคลและสถานการณ์ในยามวิกฤตที่มีรูปแบบและวิธีการแตกต่างไปจากเดิมให้ได้ผล...”

ข้อความตามพระราชบัญญัตินี้มีความมุ่งหมายไปที่ “ผู้ใช้อำนาจ” หรือผู้บริหารที่ “เข้ามามี อำนาจในการปกครองบ้านเมือง” มิได้มุ่งหมายไปที่ “บุคคลธรรมดา” หรือประชาชนโดยทั่วไปที่มิได้มีอำนาจในการปกครองบ้านเมืองสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้บัญญัติกฎหมายให้ประชาชนปฏิบัติก็ดี ฝ่ายบริหารผู้มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายก็ดี ศาลผู้พิจารณาตัดสินลงโทษการกระทำที่ฝ่าฝืนจริยธรรมหรือกฎหมายก็ดี ต้องประพฤติปฏิบัติตนให้เป็นตัวอย่างในการปฏิบัติตามกฎหมายที่ตนบัญญัติขึ้น (ฝ่ายนิติบัญญัติ) บังคับใช้ (ฝ่ายบริหาร) และตัดสินลงโทษผู้กระทำความผิด (ฝ่ายตุลาการ) เพราะหากผู้มีอำนาจเหล่านี้ไม่ประพฤติปฏิบัติตนให้เป็นตัวอย่างที่ดีมีจริยธรรมในการปฏิบัติตามกฎหมาย แต่กลับกระทำตนฝ่าฝืนกฎหมายเสียเอง แม้เป็นเรื่องเล็กน้อย เช่น กระทำการหรือใช้ถ้อยคำหยาบคายในที่สาธารณะ เมาแล้วขับแต่ไม่ยอมเสียค่าปรับ หรือหลีกเลี่ยงการรับโทษหรือตีความกฎหมายเข้าข้างตัวเองหรือพวกพ้อง ไม่มีคุณธรรมและจริยธรรม จะบัญญัติกฎหมาย บังคับใช้และตัดสินโทษผู้กระทำความผิดโดยสนิทใจได้อย่างไร

ทั้งเป็นเหตุให้ประชาชนทั่วไปรู้สึกถึงความไม่เป็นธรรมและอาจประพฤติตนตามอย่างคือไม่มีจริยธรรมไม่เคร่งครัดปฏิบัติตามกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรบัญญัติขึ้น ต่อต้านการบังคับใช้กฎหมายของรัฐบาล ไม่เชื่อมั่นและไม่ไยดีกับผลของคำพิพากษาของศาล ย่อมเป็นเงื่อนไขให้เกิดความขัดแย้ง ไม่สงบสุข ไม่มั่นคงจนอาจลุกลามวิกฤติของบ้านเมืองได้ผู้มีอำนาจดังกล่าวทั้งหลายจึงควรประพฤติปฏิบัติตนอย่างเคร่งครัดให้เป็นตัวอย่างที่ดีในการใช้ “จริยธรรมนำกฎหมาย หรือเคร่งครัดตน ผ่อนปรนคนอื่น” มิใช่เคร่งครัดคนอื่น ผ่อนปรนตนเองเพื่อจะได้บรรเทาหรือระงับวิกฤตศรัทธาของประชาชนที่มีต่อจริยธรรม กฎหมายและผู้มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายในบ้านเมืองลงได้บ้าง

อนึ่ง การไม่อดทนที่จะเคารพกติกา เปลี่ยนแปลง “สัญญาประชาคม” อยู่เรื่อย ๆ ทำให้คนทั้งหลายขาดศรัทธาในการเคารพสัญญานั้น ๆ 

กรณีตามคำร้องพิจารณาแล้วเห็นว่าขั้นแรกต้องแยกประเด็นระหว่าง การกำหนดวาระผู้ดำรงตำแหน่ง (a term limit) ซึ่งเป็นเรื่องของการควบคุมการใช้อำนาจโดยระยะเวลากับการเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นกระบวนการเพื่อให้เกิดความชอบธรรมในการใช้อำนาจโดยรายละเอียดดังนี้

การกำหนดวาระผู้ดำรงตำแหน่ง (a term limit) สำหรับผู้บริหารระดับสูงของรัฐเพื่อมิให้มีการสร้างอิทธิพลนั้นปรากฏมากขึ้นตามลำดับตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมาการมีกฎหมายออกมาเพื่อกำหนดระยะเวลาดังกล่าวจนเป็นที่ประจักษ์ดังจะเห็นได้หลายกรณี เช่น (1) ข้าราชการพลเรือนที่มีตำแหน่งบริหารให้มีการสับเปลี่ยนหมุนเวียนไม่ใช่อยู่ปฏิบัติหน้าที่เดียวติดต่อกันเป็นเวลานานเกิน 4 ปี (หนังสือสำนักงาน ก.พ. ที่ นร.0708.1/ว7 ลงวันที่ 30 เมษายน 2540) หรือ (2) กำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ใหญ่บ้าน ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551

ทั้งนี้ เคยมีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของกำนันผู้ใหญ่บ้านคราวละ 5 ปี ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2535 การกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งอธิการบดีไว้คราวละ 3 ปี แต่จะดำรงตำแหน่งเกิน 2 วาระไม่ได้ (พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. 2558) หรือการกำหนดให้องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมการเลือกตั้งมีวาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี และดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว(มาตรา 223) ผู้ตรวจการแผ่นดินก็เช่นกัน (มาตรา 229) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (มาตรา 233) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (มาตรา 239) ศาลรัฐธรรมนูญก็มีวาระดำรงตำแหน่งไม่เกิน 7 ปี และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียง วาระเดียว (มาตรา 207) การจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดเป็นลำดับมาเช่นนี้ชี้ให้เห็นแนวโน้มของรัฐธรรมนูญที่จะสร้างแนวปฏิบัติที่เป็นลายลักษณ์อักษรขึ้นมาเพื่อจำกัดการใช้อำนาจของรัฐและเมื่อใช้รัฐธรรมนูญปัจจุบันผู้ที่ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ดังกล่าวมาตามรัฐธรรมนูญก่อนก็ห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งใด ๆ ตามรัฐธรรมนูญนี้อีก

การกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งอยู่บนหลัก “สัญญาประชาคม” โดยถือผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง กล่าวคือการปกครองต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ในฐานะเป็นตัวแทนของประชาชนไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติหน้าที่ให้สำเร็จลุล่วงภายในเวลาที่กำหนด (ตามวาระ) การกำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนทั้งแนวทางการเมืองและการดำรงตำแหน่งใหม่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและนายกรัฐมนตรีอันเป็นการให้สิทธิและเสรีภาพแก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งอันจะมีผลต่อประชาชนในอนาคตเป็นระยะ ๆ ไปไม่ผูกขาดหยุดนิ่งกับคนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในทางประวัติศาสตร์ในประเทศสหรัฐอเมริกาการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่ง เพียง 2 วาระ ๆ ละ 4 ปีกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติโดย George Washington ประธานาธิบดีคนแรกของสหรัฐอเมริกาที่ทำตนเป็นตัวอย่างโดยไม่ลงเลือกตั้งในวาระที่ 3 (This suggested that two terms were enough for any president Washington’s two-term limit became the unwritten rule for all Presidents.)

ซึ่งต่อมา Thomas Jefferson และประธานาธิบดีคนอื่น ๆ ก็เดินตามแนวทางนี้ทำให้เกิดเป็นธรรมเนียมปฏิบัติสืบต่อกันมาว่า ผู้นำของสหรัฐอเมริกาจะอยู่ในตำแหน่งเพียง 2 สมัยเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อมิให้ผู้นำผูกติดกับการใช้อำนาจในตำแหน่งประธานาธิบดีมากจนเกินไปโดยไม่ต้องมีการออกกฎหมายเป็นลายลักษณ์อักษรมาบังคับ แต่เป็นจริยธรรมของผู้นำและมารยาทที่ดีทางการเมืองที่ทำเป็นตัวอย่างจนเกิดเป็นธรรมเนียมปฏิบัติสืบต่อกันมากว่า 150 ปี

กระทั่งปี ค.ศ. 1933 เมื่อประธานาธิบดี Franklin D. Roosevelt เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีได้ฝ่าฝืนธรรมเนียมดังกล่าวโดยดำรงตำแหน่งยาวนานถึง 4 สมัย รวม 16 ปี (เนื่องจากเกิดสงครามโลก) จึงได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งที่ 22 ขึ้น เพื่อบัญญัติธรรมเนียมปฏิบัติว่าด้วยการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีให้ชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษรโดยประธานาธิบดีมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี และสามารถอยู่ในตำแหน่งได้ไม่เกิน 2 วาระ อันเป็นไปตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 22 (22 nd Amendment to The United State Constitution in 1951 ;two-Term Limit on Presidency) ที่ได้รับการให้สัตยาบันมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1951

การกำหนดจำกัดระยะเวลาดำรงตำแหน่งเฉพาะของนายกรัฐมนตรีก็มิใช่เป็นเรื่องใหม่ที่ปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หากแต่มีบัญญัติไว้ตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ในมาตรา 171 วรรคสุดท้าย มาแล้ว

กรณีของผู้ร้องเป็นปัญหาการตีความบทบัญญัติรัฐธรรมนูญปัจจุบันมาตรา 158 วรรคสี่เรื่องการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีไม่ให้เกิน 8 ปี จะนำมาใช้อย่างไร การตีความกฎหมายต้องประกอบด้วยบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษรและเจตนารมณ์ (the letter and spirit) การค้นหาเจตนารมณ์อาจดูได้จากความคิดเห็นผู้ร่าง แต่เจตนารมณ์ของผู้ร่างก็ไม่ถือเป็นเด็ดขาดคือต้องตีความตามความหมายลายลักษณ์อักษรของบทบัญญัติที่ปรากฏเอง (a text must speak for itself) วัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ในเรื่องนี้คือ “ควบคุมและจำกัดอำนาจ” ของผู้ใช้อำนาจรัฐทั้งหลายทุกฝ่ายเพื่อไม่ให้เกิดการ “ผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” ดังเช่นที่มีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้ว เพื่อการจำกัดการใช้อำนาจรัฐโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรีซึ่งมีอำนาจสุงสุดในการบริหารอำนาจรัฐให้เป็นไปตามหลักนิติรัฐหรือหลักนิติธรรมตามบทเฉพาะกาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 

การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเงื่อนไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกรัฐมนตรีระบุแตกต่างไปจากคณะรัฐมนตรีซึ่งไม่มีกำหนดระยะเวลาเพราะต้องรับผิดชอบร่วมกันตามวาระของนายกรัฐมนตรีอยู่แล้ว ในขณะที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา องค์กรอิสระอื่น ๆ ต่างมีกำหนดวาระไว้ทั้งสิ้นและบางตำแหน่งห้ามเป็นซ้ำ ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลผู้ใช้อำนาจรัฐที่สำคัญจึงต้องมีบทบัญญัติและกำหนดเงื่อนไขเอาไว้โดยเฉพาะ แตกต่างจากตำแหน่งอื่น ๆประโยคที่ว่า “ต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 170” หมายความว่าต้องพ้นจากตำแหน่งตามเงื่อนไขในมาตรา 170 ทั้งมาตราเป็นหลักในกรณีนี้หมายถึงมาตรา 170 วรรคสอง คือเมื่อครบวาระ 8 ปีชัดเจนแล้ว

จึงเป็นที่เห็นได้ชัดว่า การกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 264 วรรคสอง นี้กำหนดไว้อย่างตั้งใจในรายละเอียดอย่างยิ่งโดยกำหนดลักษณะต้องห้ามและข้อยกเว้นไว้โดยเฉพาะเจาะจงลงไปในแต่ละอนุมาตรา ดังนี้ การไม่ยกเว้นกรณีตามมาตรา 170 วรรคสอง จึงเป็นความมุ่งหมายตามบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่มีความหมายในตัวเอง (a text speaks for itself) อย่างแท้จริง การบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคสอง เป็นการย้ำถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้นจะเห็นได้ว่าทั้ง ๆ ที่มีมาตรา 158 วรรคสี่ อยู่แล้ว ยังต้องบัญญัติมาตรา 170 วรรคสอง ไว้ยืนยันอีก แสดงถึงเจตจำนงของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่จะไม่บัญญัติยกเว้นมาตรา 170 วรรคสอง ไว้ เจาะจงยกเว้นเฉพาะเพียงบางอนุมาตราเท่านั้นหากไม่ต้องการให้ใช้บังคับก็ควรเขียนยกเว้นไว้ให้ชัด ดังที่บัญญัติไว้ในอนุมาตราต่าง ๆที่กล่าวมาแล้ว

ทั้งนี้ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เป็นบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งเฉพาะของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้นมิได้ใช้กับรัฐมนตรีเพราะมีเจตนารมณ์เพื่อต้องการมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวนานเกินไป ทั้งนี้เนื่องจากนายกรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งทางการเมืองที่มีบทบาทสำคัญและมีอำนาจสูงสุดของฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดิน หากให้มีการดำรงตำแหน่งติดต่อกันเป็นเวลานานโดยไม่มีการจำกัดระยะเวลาหรือวาระไว้ ย่อมมีโอกาสที่จะใช้อำนาจของฝ่ายการเมืองเหนือข้าราชการประจำมีการขยายอิทธิพลและเครือข่ายทางการเมืองด้วยอำนาจทางบริหารที่นายกรัฐมนตรีสามารถโยกย้ายข้าราชการได้ทุกระดับทุกกระทรวงทบวง กรม เพื่อสร้างรากฐานอำนาจไว้กับตนและพวกพ้องของตน ยิ่งอยู่นานก็จะยิ่งสามารถสร้างรากฐานพรรคพวกของตนเองได้มากขึ้นมั่นคงขึ้นอันนำไปสู่การผูกขาดอำนาจแทรกแซง การทำงานของข้าราชการ ทหาร ตำรวจ และหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ ตลอดจนการสรรหาบุคคลเข้าสู่องค์กรอิสระต่าง ๆ อันทำให้การมีส่วนร่วมและโอกาสที่จะเปลี่ยนแปลงให้เกิดความสมดุลของประชาชนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคมถูกปิดกั้น

จึงเห็นได้ว่าการอยู่ในตำแหน่งและใช้อำนาจนานจนมีรากฐานมั่นคงนานเกินไปทำให้เกิดการยึดมั่นในตัวบุคคลเป็นผลให้กลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งเป็นรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตยถูกทำลายลงในที่สุด กลายเป็นการนำพาประเทศชาติไปสู่ระบอบอำนาจนิยมด้วยการยึดมั่นในตัวบุคคลมากกว่าหลักการประชาธิปไตยที่ต้องมีการหมุนเวียนเปลี่ยนไปได้อันอาจเป็นต้นเหตุให้เกิดวิกฤตทางการเมืองขึ้นได้

นอกจากนี้ระบบรัฐสภาที่มีผู้นำเข็มแข็งนั้น นายกรัฐมนตรีมีบทบาทและอำนาจมากคือนอกจากจะเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการทั่วประเทศมีหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่เป็นหน้าที่หลักของฝ่ายบริหารแล้ว ยังมีอำนาจเสนอพระราชกำหนดกรณีฉุกเฉินเร่งด่วนโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา ประกาศภาวะฉุกเฉิน กฎอัยการศึกและให้รัฐสภาออกกฎหมายเพื่อแทรกแซงองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจควบคุมถ่วงดุลกับฝ่ายบริหารได้ เช่น การออก “พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การเทียบตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่าอธิบดี พ.ศ. 2562” และอาศัยอำนาจตาม พระราชบัญญัติ นี้ ออกระเบียบกระทรวงกลาโหมเทียบนายทหารยศพลตรีเท่ากับอธิบดีซึ่งตำแหน่งเหล่านี้หากดำรงตำแหน่งเกิน 5 ปี ก็จะสามารถมีคุณสมบัติเป็นองค์กรอิสระได้ทุกองค์กรแม้แต่ศาลรัฐธรรมนูญ

เพราะข้าราชการพลเรือนถูกจำกัดไว้ให้เป็นอธิบดีได้ไม่เกิน 4 ปี ดังนั้น ภายใน 10 ปี นายพลเหล่านี้จะกลายเป็นกรรมการในองค์กรอิสระได้ทั้งหมดหรือกรณีที่รัฐบาลเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติจราจรบังคับให้ผู้ที่ไม่เสียค่าปรับตามใบสั่งจราจรจะต่อทะเบียนรถไม่ได้ ซึ่งเป็นการบังคับโทษโดยพลการของฝ่ายบริหารเองโดยไม่ได้ผ่านกระบวนการทางศาล ซึ่งมีผู้คัดค้านจำนวนมากรวมทั้งความเห็นแย้งจากคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยเพราะมีปัญหาเดียวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ รัฐบาลกลับใช้อำนาจออกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 14/2560 แก้ไขพระราชบัญญัติจราจรดังกล่าวโดยไม่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรอันแสดงการเริ่มต้นในการใช้อำนาจตามอ าเภอใจไม่เป็นไปตามปกติทางรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ เป็นต้น เป็นตัวอย่างของการที่ทำให้นายกรัฐมนตรีหรือพรรคการเมืองที่ผูกขาดอำนาจจะมีการลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไม่เคารพกระบวนการตามรัฐธรรมนูญจนถึงขั้นอาจมีการฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือต่อไปอาจบัญญัติกฎหมายขยายระยะเวลาเพิ่มอำนาจให้ตนเองและตัดโอกาสประชาชนที่จะใช้สิทธิ ใช้เสียงทางการเมืองไปในที่สุด

การจำกัดระยะเวลาหรือวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ จึงมีความสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อความมั่นคงและความมีเสถียรภาพในทางการเมือง เปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนแปลงนายกรัฐมนตรีเพื่อเป็นทางเลือกใหม่ให้เข้ามาตรวจสอบเปลี่ยนแปลงทบทวนสิ่งต่าง ๆ ที่ผู้มีอำนาจอยู่ก่อนทำไว้ได้ มิให้สร้างฐานอำนาจทางการเมืองโดยอาศัยอำนาจในการโยกย้ายให้คุณให้โทษข้าราชการประจำ ทหาร ตำรวจ และหน่วยงานของรัฐ ตลอดจนแทรกแซงองค์กรอิสระเพื่อเป็นหลักในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจอันเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน

การจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นกลไกที่สำคัญที่จะทำให้การควบคุมและจำกัดการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐมนตรีซึ่งมีอำนาจสูงสุดของฝ่ายบริหารบรรลุผล รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ไม่ใช่การกำหนดหลักการใหม่ แต่เป็นหลักการที่บัญญัติไว้ทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 171วรรคสี่ มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันอีกเป็นการยืนยันความต่อเนื่องของหลักการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีดังกล่าว 

แม้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช 2557 จะไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไว้อย่างชัดเจนแต่หากมีกรณีดังกล่าวเกิดขึ้นในระหว่างการใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้นก็สามารถพิจารณาโดยใช้มาตรา 5วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้”

จึงอาจถือได้ว่าการจำกัดระยะการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีปรากฏอยู่ในมาตรา 5 ดังกล่าว แม้จะยังไม่เป็น“ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”อย่างแท้จริงก็ตามแต่หากมองความเชื่อมโยงมาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช2550 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบัญญัติจำกัดการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีเป็นลายลักษณ์อักษรอันเป็นร่องรอยให้เห็นถึงการเริ่มต้นก่อตั้ง “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” คือ “นายกรัฐมนตรีห้ามดำรงตำแหน่งเกินแปดปี”

ทั้งนี้ร่องรอยแห่งการริเริ่มประเพณีการปกครองดังกล่าวในที่นี้ย่อมจะหมายถึง สิ่งที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฉบับก่อนที่เคยได้บัญญัติเอาไว้แล้ว แต่ไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับต่อมา ในที่นี้หมายถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 และเมื่อความดังกล่าวได้บัญญัติลงไว้อีกในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันทั้งยังบัญญัติให้ชัดเจนขึ้นอีกว่า “ไม่ว่าจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่”

จึงอาจถือได้ว่า หลักการจำกัดวาระแปดปีของนายกรัฐมนตรีในระบบการเมืองไทยมีการประกาศให้รับรู้ทั่วไปและมุ่งที่จะบังคับใช้อย่างต่อเนื่องมาโดยตลอดนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเวลาดังกล่าวย่อมจะตระหนักถึงการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของตนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ที่มีมาก่อนและต่อเนื่องตลอดมาอยู่แล้ว จึงมิใช่เรื่องการบังคับใช้กฎหมายย้อนหลังแต่อย่างใด

ในทางข้อเท็จจริงเมื่อพิจารณาจากพฤติกรรมทางการเมืองของสังคมไทยเอง จากการที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นเวลายาวนานโดยอนุมานจากประสบการณ์ในอดีตที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยว่าหากผู้ใดมีอำนาจสูงสุดทางการเมือง ผู้นั้นก็สามารถสร้างอิทธิพลและเครือข่ายอำนาจได้อย่างแข็งแกร่งเครือข่ายอำนาจนั้นมีความคงทนยืนยาว แม้ว่าบางช่วงผู้นั้นอาจไม่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่อิทธิพลทางการเมืองก็ยังคงดำรงอยู่อย่างเข้มข้น และหากไม่ได้จำกัดระยะเวลารวมของการดำรงตำแหน่งเอาไว้ก็จะทำให้เกิดการใช้อิทธิพลผูกขาดอำนาจได้เป็นเวลายาวนานไม่จบสิ้น

ปัญหาตามกรณีของผู้ถูกร้องนี้ก็คือการจำกัดระยะเวลาดังกล่าวจะนับรวมเอาระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก่อนหน้าที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หรือจะจำกัดขอบเขตหลังมีการประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้ว หรือจะบังคับใช้ภายหลังที่มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 

ในเรื่องนี้หากพิจารณาเหตุผลของการสร้างกฎเกณฑ์เพื่อจำกัดวาระและระยะเวลาการดำรงตำแหน่งที่มีการบัญญัติขึ้นมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และยังรักษากฎเกณฑ์นี้เอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้วเนื่องจากว่ารัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับเกิดจาก “การลงประชามติ” อันแสดงถึงเจตนารมณ์ของปวงชนชาวไทยตั้งแต่พ.ศ. 2550 เป็นต้นมา ว่าต้องการให้การตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีได้ไม่เกินแปดปี 

ดังนั้น ผู้ที่มาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลัง พ.ศ. 2550 เป็นต้นมา เมื่อได้ดำรงตำแหน่งตามที่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ โดยชอบแล้วก็ต้องเคารพและปฏิบัติตามเจตจำนงทั่วไปของประชาชนที่ได้ลงประชามติรับรองแล้วอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ด้วยเหตุนี้ การนับระยะเวลาการเป็นนายกรัฐมนตรีของพล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงต้องนับตั้งแต่การเข้ามาดำรงตำแหน่งในปี 2557 การนับเวลาเช่นนี้จะเป็นการเคารพเจตนารมณ์ของประชาชนตามที่ได้ลงประชามติไว้เพื่อการสร้างบรรทัดฐานที่พึงประสงค์และเหมาะสมกันกับในยุคปัจจุบัน

ดังนี้ในบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 158วรรคสี่ ย่อมแสดงให้เห็นอย่างมีนัยสำคัญว่าได้สืบทอดหลักการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 171 วรรคสี่มีเจตนารมณ์ผ่าน “ประชามติ” ว่าต้องการที่จะห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งยาวนานเกินกว่าแปดปี เพื่อมิให้อยู่ในอำนาจนานเกินไปจน “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง”

จึงต้องตีความในทางควบคุมอำนาจอย่างเคร่งครัด คือ ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่ชัดเจนแล้ว ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ไม่เกิน 8 ปี และไม่ได้ยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ จึงต้องนำระยะเวลาดดำรงตำแหน่งก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้มานับรวมเข้าไปด้วย เพราะเป็นเรื่องคุณสมบัติหรือเงื่อนไขของการดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ต้องควบคุมและจำกัดอำนาจนั่นเอง

เมื่อเจตนารมณ์ของการกำหนดวาระเป็นเพียงการควบคุมอำนาจมิให้ “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความไปในทางควบคุมอำนาจ หากประสงค์จะไม่นำวาระ 8 ปีมาใช้กับนายกรัฐมนตรีที่ว่าดำรงตำแหน่งมาก่อน รัฐธรรมนูญจะต้องบัญญัติกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลให้ชัดเจนตามหลักกฎหมายมหาชนที่ว่า “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” มิใช่ว่า “ถ้าไม่มีกฎหมายห้ามแสดงว่าใช้อำนาจได้” อันเป็นการส่งเสริมการใช้อำนาจโดยไม่มีกฎหมายให้ซึ่งตรงข้ามกับหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐหรือหลักนิติธรรมโดยสิ้นเชิง ดังนั้น เมื่อไม่ยกเว้นไว้ก็ต้องนำมาใช้ทันที

• การเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ข้อพิจารณาต่อไปมีว่า การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ที่มีมาก่อนนั้นอยู่ภายใต้บังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่

การเข้าดำรงตำแหน่งหรือที่มาของนายกรัฐมนตรีเป็นเรื่องของกระบวนการเข้าสู่ตำแหน่งเพื่อใช้อำนาจซึ่งต้องพิจารณาตามข้อกฎหมาย ว่าถูกต้องตามรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับในขณะนั้นและตามข้อเท็จจริงว่าได้มีการใช้อำนาจทางการเมืองในฐานะผู้นำฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญแล้วหรือไม่

ในข้อกฎหมาย เมื่อพิจารณาพระราชปรารภประกอบบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภาคณะรัฐมนตรีและศาลตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ” บทบัญญัติที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคหนึ่งนี้ได้มีการบัญญัติไว้เป็นครั้งแรกตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช 2475 มาตรา 46 “พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่งประกอบด้วยนายกหนึ่งและรัฐมนตรีอย่างน้อยสิบสี่นายอย่างมากยี่สิบสี่นายในการตั้งนายกรัฐมนตรีประธานแห่งสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการให้คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน”

บทบัญญัติทำนองนี้ได้บัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่สอดคล้องกับมาตรา 3ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่วางหลักไว้ในเบื้องแรกว่าพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขเป็นผู้ทรงใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยทรงใช้อำนาจบริหารผ่านทางคณะรัฐมนตรีอันเป็นการประสานอำนาจระหว่างพระมหากษัตริย์และปวงชนชาวไทยเข้าด้วยกันซึ่งเป็นไปตามแนวทางการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขซึ่งประเทศไทยไม่เคยเปลี่ยนการปกครองเป็นระบอบอื่นใดเลยตลอดต่อเนื่องกันมาตามรัฐธรรมนูญทุกฉบับจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

ดังนี้ เมื่อได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งพล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้ถูกร้องให้เป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 โดยมีประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการจึงเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารผ่านการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญและประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขทุกประการติดต่อกันอย่างไม่ขาดตอนตลอดมา ถูกต้องครบถ้วน ตามข้อกฎหมายทุกประการ 

ในข้อเท็จจริงปรากฏเป็นที่ชัดเจนและรับรู้กันทั่วไปว่า เมื่อผู้ถูกร้องได้เข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการได้มีบทบาทและใช้อำนาจหน้าที่บริหารประเทศตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 เช่น เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการใช้อำนาจประกาศภาวะฉุกเฉิน ฯ เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการทั้งประเทศ บริหารราชการแผ่นดิน ที่เป็นหน้าที่หลักของฝ่ายบริหารรับเงินเดือนและผลประโยชน์ต่าง ๆ ในฐานะนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจออกพระราชกำหนดซึ่งเป็นการตรากฎหมายสำคัญโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา

นอกจากนี้แล้วการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งที่สองของพล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในวันที่ 9 มิถุนายน2562 นั้น พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา105 วรรคสี่ บัญญัติว่า “ถ้าพ้นจากตำแหน่งและได้รับแต่งตั้งให้ด ารงตำแหน่งเดิมหรือตำแหน่งใหม่ภายในหนึ่งเดือน ผู้นั้นไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน... แต่ไม่ต้องห้ามที่ผู้นั้นจะยื่นเพื่อเป็นหลักฐาน”

โดยข้อเท็จจริง พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินแล้วแต่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไม่เปิดเผย แม้จะมีการร้องขอจากสาธารณะ โดยให้เหตุผลว่า ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจเปิดเผย หมายความว่า พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรีมาก่อนแล้ว และดำรงตำแหน่งต่อ ทำให้ได้ประโยชน์ตามมาตรา 105 วรรคสี่ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ซึ่งมิได้มีฐานะเดียวกันกับพระราชบัญญัติทั่วไปแต่เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ คือ กำหนดรายละเอียดโดยตรงตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 

ดังนั้น จึงเป็นสิ่งที่ยืนยันว่าต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในครั้งแรกตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557“รวมกัน” เข้าไปด้วย จึงถือว่าการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้ถูกร้องทั้งในข้อเท็จจริงและในข้อกฎหมายถูกต้องต่อเนื่องกันมาโดยตลอดแล้วและเมื่อมีการเข้าสู่ตำแหน่งโดยชอบอย่างเป็นทางการแล้วและได้มีการใช้อำนาจบริหารประเทศตามความเป็นจริงระยะเวลาหรือวาระการดำรงตำแหน่งจึงต้องเริ่มนับทันทียิ่งเมื่อรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดระยะเวลาดังกล่าวไว้ยิ่งแสดงให้เห็นว่า หากมีการดำรงตำแหน่งดังกล่าวมาเป็นระยะเวลา 8 ปี แล้ว ไม่ต้องการให้ผู้นั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญใหม่นี้อีก

ด้วยเหตุนี้ เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่าผู้ถูกร้องได้รับพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 19 นับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ต่อมาผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีตามความในมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 นับแต่วันที่ 6 เมษายน 2560  ซึ่งเป็นวันที่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้และถือเป็นวันเริ่มต้นเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 264 

ต่อมาภายหลังการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ผู้ถูกร้องได้รับพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 มาตรา 158 นับแต่วันที่ 9 มิถุนายน 2562 โดยดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันมานับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน

ผู้ถูกร้องจึงดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่

• ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปมีว่า เมื่อวินิจฉัยว่าความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ แล้วความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงนับแต่เมื่อใด

ตามที่ได้แสดงให้เห็นเป็นลำดับมาจะเห็นได้ว่าไม่ว่าจะพิจารณาจากหลักนิติรัฐ เจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ เจตนารมณ์ในการลงประชามติประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขประกอบกับบันทึกการประชุมคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ 500/2561 วันที่ 7 กันยายน 2561 อันเป็นเอกสารราชการที่บันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรความว่า “...แม้ว่าจะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ก็สามารถนับรวมระยะเวลาดังกล่าวรวมกับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ ซึ่งเมื่อนับรวมระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องมีระยะเวลาไม่เกินแปดปี...” 

รายงานการประชุมนี้ได้มีการรับรอง โดยไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือมีความเห็นเป็นอย่างอื่น จึงเป็นเอกสารราชการที่เชื่อถือได้ยิ่งกว่าถ้อยคำของพยานบุคคลในเวลาต่อมาซึ่งอาจหลงลืมหรือผิดหลงไปได้ มิฉะนั้น ผู้ที่มีส่วนร่วมหรือรับผิดชอบในการทำรายงานการประชุมนี้อาจมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 162 ในเรื่องเจ้าพนักงานทำหรือรับรองเอกสารอันเป็นหลักฐานที่มุ่งพิสูจน์ความจริงอันเป็นเท็จได้

ต่อมารายงานการประชุมนี้ได้นำมาจัดทำเป็นหนังสือ “ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560” หน้า 274-275 ที่มีข้อความว่า“...การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไป อันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้” แล้วมีข้อความสอดคล้องไปในทางเดียวกันว่าวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนั้นเริ่มต้นขึ้นเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 และครบวาระ 8 ปี ในวันที่ 24 สิงหาคม 2565

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 82 วรรคสอง บัญญัติว่า “เมื่อได้รับเรื่องไว้พิจารณาหากปรากฏเหตุอันควรสงสัยว่าสมาชิกผู้ถูกร้องมีกรณีตามที่ถูกร้อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้สมาชิกผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย ... ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกผู้ถูกร้องสิ้นสุดลง ให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่หยุดปฏิบัติหน้าที่ ...”

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวเป็นบทบัญญัติว่าด้วยการพ้นจากตำแหน่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ถูกศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ และรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสามบัญญัติให้นำมาใช้บังคับแก่การสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคหนึ่ง(2) (4) หรือ (5) หรือวรรคสองโดยอนุโลม

อย่างไรก็ตามสถานะของการเป็นนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินต่างจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งแม้จะมีเหตุให้พ้นจากตำแหน่งแต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติให้นำความในมาตรา 82 มาใช้บังคับแก่การสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรีตามมาตรา 170 วรรคสอง “โดยอนุโลม” คือเท่าที่นำมาใช้ได้

ดังนั้น นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 วรรคหนึ่ง (1) คือครบ 8 ปี ตามมาตรา 170 วรรคสอง จึงอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปภายใต้เงื่อนไขตามมาตรา 168 ดังนี้แม้ผู้ถูกร้องจะพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ยังคงอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ตามความในมาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1) โดยไม่นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่งตามความในมาตรา 158 วรรคสี่อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น

จึงเห็นว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ คือ วันที่ 24 สิงหาคม 2565 แต่ให้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ตามความในรัฐธรรมนูญมาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1)