รื้อด่าน คสช.แก้ ‘ก.ม.ประชามติ’ ลุ้น‘ศาล รธน.’ กับดักปลายทาง

แม้ประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามนโยบายเร่งด่วนของ “รัฐบาลเพื่อไทย” จะยังไม่มีภาพที่ชัดเจน เพราะอยู่ระหว่างการระดมความเห็น เพื่อนำไปสู่การกำหนดประเด็นคำถามประชามติ

ตามไทม์ไลน์ที่ “คณะทำงานที่รับผิดชอบ” ของรัฐบาลวางไว้คือปลายปี 2566 นี้ จะเข้าสู่กระบวนการตามที่ พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2564 กำหนดไว้ แน่นอนว่าต้องตั้งต้นจาก “คำถามประชามติ” เพื่อนำไปสู่การรณรงค์ให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิออกเสียง

ทว่าก่อนไปถึงจุดนั้น มีประเด็นแทรกซ้อนคือ แนวคิดที่จะปรับปรุง พ.ร.บ.ประชามติ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การออกเสียงและใช้สิทธิ มาตรา 13 ที่กำหนดให้ใช้เกณฑ์ “เกินกึ่งหนึ่ง” 2 ชั้น คือ ชั้นแรก ผู้ออกมาใช้สิทธิต้องเกิน 50% ของผู้มีสิทธิทั้งหมด และเสียงเห็นชอบต้องเกิน 50% ของผู้มาออกเสียง

โดยในชั้นการรจัดทำกฎหมายประชามติเมื่อปี 2564 ยุคของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา กรรมาธิการของรัฐสภาที่มี สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย สว. เป็นประธาน กมธ. คำนึงเจตนารมณ์สำคัญคือ “ความชอบธรรม” และ “ถูกยอมรับ” จากผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องที่ออกเสียงประชามติ

 เมื่อบริบททางการเมืองเปลี่ยนไป และ “พรรคเพื่อไทย” เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล พร้อมประกาศเจตนายกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เป็นของประชาชน ทำให้เจตนารมณ์เดิมที่วางหลักการของ “ความชอบธรรม" และ “ถูกยอมรับ” นั้น ผันเปลี่ยนไป

ในจุดคิดที่ต้องปรับหลักเกณฑ์ว่าด้วยจำนวนผู้การออกมาใช้สิทธิ และจำนวนผู้มาออกเสียง พรรคเพื่อไทยเป็นผู้จุดประเด็นตั้งแต่ก่อนการจัดตั้งรัฐบาล โดย “สุทิน คลังแสง” เพราะมองเห็นว่าอาจจะเป็นปัญหาที่ทำให้ “การปลดล็อก” ที่นำไปสู่ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” เกิดขึ้นได้ยาก

ล่าสุด พรรคร่วมรัฐบาลยังเห็นพ้อง พร้อมกับได้รับเสียงหนุนจาก “พรรคก้าวไกล” ฐานะฝ่ายค้าน 147 เสียง ที่เห็นปมปัญหาเดียวกัน

ต่อเรื่องนี้ ณัฐวุฒิ บัวประทุม มือกฎหมายพรรคก้าวไกล พ่วงกับบทบาทผู้เคยทำคลอด พ.ร.บ.ประชามติฉบับปัจจุบัน มองหลักเกณฑ์เรื่องเกณฑ์ผู้ออกมาใช้สิทธิและผู้มาออกเสียง ที่ต้องใช้เสียงเกิน 50% ว่าเจตนารมณ์แรกคือการสร้างการยอมรับจากทุกฝ่าย และเรื่องที่ทำประชามตินั้นได้รับความชอบธรรม แต่เวลานี้ประเด็นนั้นควรทบทวน เพื่อเพิ่มโอกาส “ผ่านประชามติ”

“เงื่อนไขที่ออกแบบไว้ในกฎหมายประชามติ มีโอกาสที่ทำให้เรื่องที่ออกเสียงประชามติไม่ถูกเห็นด้วย เพราะเสียงนั้นไม่ถึงกึ่งหนึ่ง แม้ว่าจะมีผู้ออกมาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งแล้วก็ตาม ผลที่ตามมาคือ ทำให้เสียงบประมาณที่ทำประชามติแต่ละครั้งกว่า 3,200 ล้านบาทไปโดยไม่เกิดประโยชน์ หากจะปลดล็อกหลักเกณฑ์เสียงที่ต้องผ่านประชามติให้เป็นเสียงข้างมาก อาจไม่เกิดการยอมรับได้ ดังนั้น ควรกำหนดเกณฑ์ 25% หรือ 1 ใน 4 ของจำนวนผู้ที่มาออกเสียงประชามติ” ณัฐวุฒิ ระบุ

ดังนั้น โอกาสที่จะแก้ พ.ร.บ.ประชามติ เพื่อปลดล็อกตรวนประตูเหล็กที่รัฐบาลชุดก่อนวางหมากขวางไว้ จึงมีความเป็นไปได้สูง

เพราะ “ฝ่ายค้าน”เห็นชอบร่วมด้วย และเมื่อรวมกับเสียงของ สส.ฝั่งรัฐบาล จึงเอาชนะ สว.ที่ตั้งป้อมขวางไปได้ไม่ยาก เพียงแต่ต้อง “จูนความคิด” เรื่องหลักเกณฑ์ที่ควรมี เพื่อตอบโจทย์ความชอบธรรมและสร้างการยอมรับในเรื่องที่ทำประชามติ

ในประเด็นที่อาจนำไปสู่การแก้ พ.ร.บ.ประชามติ อาจเป็น “ชนวน” ที่ทำให้ไทม์ไลน์แก้รัฐธรรมนูญที่ “รัฐบาลเพื่อไทย” ยืดขยายออกไปอีกหรือไม่

ในชั้นนี้ยังไม่มีอะไรที่เป็นหลักประกันได้ แม้ “นิกร จำนง” ฐานะโฆษกกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จะประเมินว่า หากข้อเสนอให้ปรับปรุง พ.ร.บ.ประชามติถูกยอมรับจาก “คณะทำงานใหญ่” และถูกชงไปยัง “รัฐบาล” ให้เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา เพราะถือว่าเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูปประเทศ และใช้วงประชุมร่วมกันของรัฐสภาพิจารณาได้ในเวลาอันสั้น แต่ไม่สั้นถึงขนาดพิจารณา 3 วาระรวด

ทว่า ในประเด็นที่ถูกมองนั้น ในมุมกฎหมายจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องตีความ เพราะความของหมวด 16 ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ รวมถึงกฎหมายที่ต้องออกตามบทบัญญัติ มีกรอบเวลากำหนดให้ปฏิบัติ

เรื่องนี้ “เจษฎ์ โทณะวณิก” อดีตที่ปรึกษากรรมการร่างรัฐธรรมนูญ มองว่าบรรดากฎหมายที่เคยออกมาในห้วงที่หมวดปฏิรูปของรัฐธรรมนูญปัจจุบันใช้บังคับ แต่เมื่อบทบัญญัติตามกฎหมายไม่ถูกต่ออายุ แปลได้ว่า การแก้ไขกฎหมายที่เคยถูกมองว่าเป็นกฎหมายปฏิรูป จำเป็นต้องตีความใหม่โดย “รัฐสภา” อีกครั้ง ว่าจะใช้วิธีแก้กฎหมายปฏิรูป หรือการแก้ไขกฎหมายปกติ

โดยทั้ง 2 แบบมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ หากร่างกฎหมายใดถูกตีความว่าเป็นกฎหมายปฏิรูป กระบวนการคือสามารถใช้ “ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา” พิจารณาในวาระแรก และใช้กรรมาธิการร่วมกันระหว่าง สส.และ สว.พิจารณา 

ส่วนการเห็นชอบ คือใช้เสียงข้างมากของที่ประชุม แต่หากเป็นการแก้กฎหมายปกติจำเป็นต้องพิจารณาตามลำดับ คือชั้นของสภาผู้แทนราษฎร ต่อด้วยชั้นของวุฒิสภา หากไม่ผ่านชั้นวุฒิสภา ต้องตั้งกรรมาธิการร่วมกันเพื่อหาคำตอบสุดท้าย

โดยระยะเวลาที่พิจารณานั้นมีความสั้น-ยาว ที่แตกต่างกันแบบเท่า หรือ 2 เท่าตัว

ปฏิเสธไม่ได้ว่าหากกระบวนการแก้กฎหมายประชามติใช้แบบกฎหมายปกติ ย่อมมีผลทำให้ไทม์ไลน์การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน “ขยับ” ออกไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หรือหากสภาฯ จะใช้เสียงข้างมาก สร้างวิธีลัด ทางเบี่ยงที่ออกมา อาจต้องเจอกับด่าน “ศาลรัฐธรรมนูญ” ได้

ต้องยอมรับว่า “ความเห็นต่าง” ของการ แก้ พ.ร.บ.ประชามติ ยังมี เพราะแม้จะมีที่มาจากหมวดปฏิรูปแล้ว เมื่อมีความจำเป็น “ขอแก้ไข” ภายหลังกระบวนการต้องยึดถือตามบทถาวรเป็นหลัก

ด่านแก้รัฐธรรมนูญของ “รัฐบาลเพื่อไทย” รอบนี้ จึงไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะ “ฝ่ายอำนาจเก่า” ได้วางหมากไว้หลายชั้น เพื่อไม่ให้ผู้ใดเข้าถึงสิทธิที่จะรื้ออำนาจ “คสช.” ที่แฝงไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ง่ายๆ.