คำถามพ่วง ‘ประชามติ’ ทางตันแก้‘รัฐธรรมนูญ’ ?

เป็นความชัดเจนของ “พรรคก้าวไกล” และเครือข่ายที่ต้องการผลักดันให้มี “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” เกิดขึ้น พร้อมพยายามผสานความร่วมมือกับ “รัฐบาล” จากฟากฝั่งฝ่ายค้าน และภาคประชาชนที่สนับสนุนการแก้รัฐธรรมนูญอย่างประนีประนอม เพื่อให้การเดินหน้าสเต็ปแรก คือ “ทำประชามติ” ก่อนแก้รัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ผ่านไปได้ด้วยดี

แม้จะเห็นต่างกับจำนวนครั้งของการทำประชามติ ที่คนก้าวไกลมองว่า ไม่จำเป็นต้องทำก่อนเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 โดย “พริษฐ์ วัชรสินธุ” โฆษกก้าวไกล ย้ำผ่านรายการมองรัฐสภา เมื่อ 6 ธ.ค.ว่า การทำประชามติเรื่องรัฐธรรมนูญควรทำ 2 ครั้ง แต่ด้วยเหตุผลทางการเมืองจึงมีคนที่มองว่าควรทำ 3 ครั้ง ดังนั้นเพื่อลดข้ออ้างที่ทำให้จุดเริ่มต้นแก้รัฐธรรมนูญที่อาจเสนอร่างแก้ไขโดย สส. หรือรัฐบาล ไม่เกิดขึ้น จึงเห็นว่าหากจะทำประชามติก่อน ต้องใช้คำถามหลัก และมีคำถามรองแบบเฉพาะ 

เป็นไอเดียที่ขยายความได้ว่า ต้องมีคำถามพ่วงอย่างน้อย 2 ประเด็น คือที่มาของ “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” (ส.ส.ร.) ควรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือไม่ และ ส.ส.ร.จะแก้ไขปรับปรุงหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญ 60 ได้หรือไม่ ซึ่งโฆษกพรรคก้าวไกลระบุว่า เพื่อแก้ปัญหาความเห็นที่แตกต่างกัน

ทว่า ประเด็นของการมีคำถามพ่วงนั้น มีคำตอบจาก “กรรมการประชามติฯ” โดย “ยุทธพร อิสรชัย” ว่า คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เคยให้ความเห็นกับอนุกรรมการฯประชามติ ว่าไม่สามารถทำได้ เพราะรัฐธรรมนูญปัจจุบันไม่เปิดช่องเหมือนกับรัฐธรรมนูญปี 57 ที่เขียนให้มีคำถามพ่วงได้

สำทับกับความเห็นของอดีตประธานรัฐสภา "โภคิน พลกุล” ที่มองข้อเสนอของพรรคก้าวไกลว่า คำถามพ่วงเป็นสิ่งซับซ้อน และเป็นจุดเสี่ยงที่นำไปสู่ทางตันเรื่องแก้รัฐธรรมนูญได้ เพราะการทำประชามติตามเงื่อนไขนั้นยาก เพราะต้องได้เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ และผู้มาออกเสียงเห็นชอบ ดังนั้นจึงไม่ง่าย และอาจจะไม่ผ่านหากมีคำถามพ่วง เช่น ไม่แตะหมวด 1 หมวด 2 ต้องระวัง เพราะอาจจะมีคนที่ไม่เห็นด้วย ไม่ออกมาใช้สิทธิ หากไม่มีคำถามพ่วงประเด็นดังกล่าวก็จะเกิดการรณรงค์ให้คนไม่ออกไปใช้สิทธิได้

หากจะแกะรอยประเด็นปมปัญหาที่ถูกผูกไว้ในเรื่อง “ประชามติ” ยอมรับว่า ฝั่งรัฐบาล และฝ่ายค้านเห็นตรงกันที่จะเสนอแก้ “พ.ร.บ.ประชามติ” มาตรา 13 เพื่อปลดล็อกเกณฑ์เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่ง 2 ชั้น ทั้งผู้ออกมาใช้สิทธิต้องเกินกึ่งหนึ่งผู้มีสิทธิ และเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ

โดยขณะนี้ มีโมเดลที่เสนอต่อกรรมการฯประชามติแล้ว 3 รูปแบบ คือ 

1.ยกเลิกหลักเกณฑ์ 50% ทั้ง 2 ระดับ และเปลี่ยนเป็นใช้เสียงข้างมากเฉพาะผลประชามติ 

2. คงหลักเกณฑ์ 50% ในส่วนผู้ออกมาใช้สิทธิจากผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ขณะที่เกณฑ์ผ่านประชามติ ให้ใช้เพียงเสียงข้างมาก ซึ่งเป็นข้อเสนอของ “นิกร จำนง” แกนนำพรรคชาติไทยพัฒนา 

และ 3. คงหลักเกณฑ์ 50% ในส่วนผู้ออกมาใช้สิทธิจากผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ส่วนเกณฑ์ผ่านประชามติ ใช้เกณฑ์ 25% ของผู้ออกมาใช้สิทธิ ซึ่งเป็นข้อเสนอจาก “พรรคก้าวไกล”

ทว่า ยังไม่มีไทม์ไลน์ ที่เคาะชี้ชัดว่าจะเสนอต่อ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” เมื่อใด 

อีกทั้งในขั้นตอนเสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติ ยังสับสนว่า จะเข้าสู่กระบวนการของ “ที่ประชุมร่วมรัฐสภา” เพราะต้นร่าง พ.ร.บ.ประชามติ สมัย คสช.ถูกตีความว่าเป็น “กฎหมายปฏิรูป” เมื่อจะแก้ไขต้องวนกลับมาใช้กระบวนการที่ประชุมร่วมรัฐสภา พิจารณา แต่ในข้อบังคับของที่ประชุมรัฐสภา ไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ หรือจะใช้ทีละสภาฯ ตามปกติ เพื่อไม่ให้กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายใน “รัฐบาลประชาธิปไตย” มีความลักลั่น

แม้ฝั่งรัฐบาล-ฝั่งฝ่ายค้าน จะเห็นตรงกันต่อการใช้กลไกของ “ที่ประชุมร่วมรัฐสภา” เพื่อความรวดเร็ว และไม่ถูกครหาว่า “ยื้อเวลาทำประชามติแก้รัฐธรรมนูญ” ที่เซ็ตปฏิทินไว้ในเดือน พ.ค.67

ทว่าในการแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติ ยังมีความยาก เพราะหากวางหลักเกณฑ์ให้ กฎหมายฉบับนี้ บังคับใช้กับทุกเรื่องสำคัญ ไม่เฉพาะเจาะจงกับรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังนั้นการแก้ไขเพื่อปลดล็อกหลักเกณฑ์เสียงข้างมาก 2 ชั้น ในมาตรา 13 อาจไม่เพียงพอ

ต่อเรื่องนี้ “สติธร ธนานิธิโชติ”  ผู้อำนวยการสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า มองว่า ปัญหาของมาตรา 13 ใน พ.ร.บ.ประชามติ ปัญหาไม่ใช่แค่เกณฑ์เสียงเกินกึ่งหนึ่งเท่านั้น เพราะยังมีเดดล็อกที่ทำให้ไม่สามารถออกแบบคำถามประชามติ แบบมีทางเลือกได้ หรือกรณีของการออกแบบให้มีคำถามพ่วง ต้องยึดเกณฑ์เสียงเกินครึ่ง 50% ในทุกคำถาม “เป็นหลัก”

“มาตรา 13 เป็นบทบัญญัติที่สร้างข้อจำกัดของการออกแบบประชามติที่หลากหลาย ดังนั้นหากจะแก้ไข อาจต้องยกเลิกและเพิ่มมาตราใหม่ขึ้นมา เพราะอย่าลืมว่ากฎหมายประชามติไม่ได้ใช้บังคับเฉพาะเรื่องรัฐธรรมนูญเท่านั้น ยังครอบคลุมทุกเรื่องสำคัญ ดังนั้นบางเรื่องอาจใช้เฉพาะเสียงข้างมากเหมาะสม บางเรื่องอาจต้องใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง หรือบางเรื่องที่สำคัญมากๆ อาจต้องได้เสียงข้างมากพิเศษ เช่น 2 ใน 3 เป็นต้น” สติธร อธิบาย

ดังนั้น จึงไม่ใช่งานง่ายของ “รัฐบาล-ฝ่ายค้าน” ที่หวังจะผ่านเรื่องนี้ไปอย่างรวดเร็ว และทันตามไทม์ไลน์ประชามติ พ.ค. 67 เพราะแม้เสียง “สภาฯ” จะเห็นชอบเป็นเอกฉันท์ แต่ยังมี “สว.” ที่อาจเป็นอุปสรรค และใช้ช่องเตะถ่วงผ่านกลไกของ “ศาลรัฐธรรมนูญ”

แต่หากไม่แก้ไขอะไรเลย เพื่อไม่ให้ถูกครหาว่า “ยื้อเวลา” การทำประชามติอาจจะเสียเปล่า ดังนั้นจึงเป็นจุดวัดใจ “ผู้มีอำนาจ” 

ทั้งเบื้องหน้าเบื้องหลังรัฐบาลเพื่อไทยที่จะชี้ขาด ว่าจะเลือกทางไหนเพื่อประนีประนอมทุกฝ่าย และได้ไปต่ออย่างไร้ข้อครหา และไม่นำพาไปสู่ทางตัน.