เทียบร่าง แก้รธน.256-สสร. ฉบับ 'พท.-ปชน.'

วาระการแก้รัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มหมวดใหม่ ให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” (สสร.) เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมรัฐสภา ในวันที่ 13 - 14 ก.พ. นี้

ถือเป็นการเดินเกมรุกที่ 2พรรคใหญ่ คือ พรรคประชาชน  กับ พรรคเพื่อไทย มีแนวทางเดียวกันเพื่อนำไปสู่การ “รื้อใหญ่รัฐธรรมนูญ 2560” ที่เป็นมรดกบาปของ “คสช.”

ทว่ากว่าจะถึงวันดังกล่าว มีกระแสข่าวสะพัดว่า จะไม่สามารถนำไปสู่การพิจารณาตามวาระได้ เพราะมีข้อขัดข้องของบางฝ่าย ที่ยังมองว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ต้องผ่านกระบวนการทำประชามติ ขอความเห็นชอบจาก “ประชาชน” ผ่านกระบวนการประชามติ ในครั้งแรกเสียก่อน ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564

ดังนั้นจึงมีแนวคิดที่จะใช้กลไกของข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อที่ 31 เพื่อเข้าชื่อยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยว่า การกระทำของรัฐสภา ก่อนการประชามติ นั้น ไม่สามารถทำได้

ขณะที่อีกกระแส คือ ไม่จำเป็นต้องยื่นญัตติให้ยุ่งยาก เพราะอย่างไรเสีย คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564  นั้น มีความชัดเจนในตัวอยู่แล้ว ดังนั้น แม้จะบรรจุวาระและให้รัฐสภาพิจารณา แต่การลงมติ นั้น ย่อมมีคนที่เห็นว่า “ไม่ควรรับหลักการ” เพราะยังไม่ผ่านกระบวนการทำประชามติ

โดยเฉพาะในฝั่งของ “สว.”  ที่เป็นเกณฑ์ชี้ชะตาการแก้รัฐธรรมนูญ เนื่องจากในการลงมติวาระแรก ต้องมีเสียง สว. เห็นชอบด้วย 1 ใน 3 หรือ 67 เสียง ที่ขณะนี้ “สว.สีน้ำเงิน” ที่เป็นเสียงข้างมากของ “วุฒิสภา” มีแนวโน้มอย่างชัดเจนว่า “ไม่เอา”

อย่างไรก็ดีก่อนจะถึงวันชี้ชะตา การรื้อใหญ่รัฐธรรมนูญ 2560 “กรุงเทพธุรกิจ” จะพาไปดูเนื้อหาของ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 ว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  ที่รอการพิจารณา 2 ฉบับ คือ ฉบับของพรรคประชาชน ยื่นโดย นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชนและคณะ และของพรรคเพื่อไทย นำโดยนายวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคเพื่อไทยและคณะ

สำหรับสาระสำคัญของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทั้ง 2 ฉบับ นั้นมีหลักการที่ตรงกันชัดเจน คือการปลดล็อกเงื่อนไขของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดไว้ในมาตรา 256  รวมถึงการเพิ่มหมวดใหม่ ว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผ่านกลไกของ “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” (สสร.) และ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ทว่ามีความต่างในรายละเอียดอย่างมีนัยสำคัญ

สำหรับสาระของการแก้ไขมาตรา 256 ที่พรรคเพื่อไทย และพรรคประชาชน เสนอ ตรงกัน คือ

1.แก้ไขเกณฑ์ของการใช้เสียงโหวตในชั้นรับหลักการวาระแรก ของสมาชิกรัฐสภา  โดย “เพื่อไทย” และ “พรรคประชาชน” เสนอให้ใช้เสียงเห็นชอบในการแก้ไขเพิ่มเติม ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

ทว่าในส่วนของ “พรรคประชาชน” ได้เพิ่มความที่มีนัยสะท้อนสำคัญ เพื่อเป็นหลักประกันให้กับ “สส.ฝ่ายค้าน” ที่จะมีสิทธิ มีเสียงทักท้วง ไม่ใช่ถูก “สส.บางฝ่าย” จับมือกับ “สว.” กินรวบ คือกำหนดให้ เสียงเห็นชอบนั้น ต้องมี สส.เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 2ใน3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา นั่นหมายความว่า หาก มีสส. 500 คน ต้องมี สส.โหวตเอาด้วย 334 คน จึงจะถือว่า มติรับหลักการนั้นจะผ่านไปในขั้นตอนต่อไป

2.แก้ไขหลักเกณฑ์ของการโหวตเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม พรรคเพื่อไทย กำหนด ให้ใช้เสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่ของสมาชิกที่มีอยู่ของสองสภา ขณะที่ พรรคประชาชน แก้ให้ใช้เสียงเห็ฯชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนของสมาชิกสองสภา ทั้งนี้มีเงื่อนไขว่า จำนวนเห็นชอบนั้นต้องมี สส. เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสส.ที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

3.แก้ข้อกำหนดต่อการนำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญไปออกเสียงประชามติ โดย พรรคเพื่อไทย ตัดกรณีการนำไปประชามติ หากแก้ไขเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรรมนูญ เรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจศาลหรือองค์กรอิสระ เรื่องที่ที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติหน้าที่หรืออำนาจได้ แต่ยังคงการให้ทำประชามติ ใน 3 กรณี คือ แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด2 พระมหากษัตริย์ หมวด15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ขณะที่พรรคประชาชน  ตัดออกทุกกรณี ยกเว้นการทำประชามติต่อการแก้ไขหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือ การแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ส่วนเนื้อหาของหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  ในหลักการที่แก้ไข พรรคเพื่อไทย และพรรคประชาชน เห็นตรงกัน คือให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ  เป็นสภาเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ขณะที่การยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็นี้ในเนื้อหาหมวดดังกล่าว ทั้ง 2 ฉบับมีรายละเอียดที่แตกต่างกัน ได้แก่

1.ที่มาของ สสร.

พรรคเพื่อไทย เสนอให้ มีจำนวน 200 คน มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในแต่ละจังหวัด  โดยใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ขณะที่ พรรคประชาชนเสนอให้มี จำนวน 200 คน แต่มาจากการเลือกตั้งที่แบ่งเป็น 2 ระบบ คือ มาจากเขตเลือกตั้ง 100 คน และมาจากแบบบัญชีรายชื่อ 100 คน โดยการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ ให้ส่งแบบทีม และใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง

2.คุณสมบัติของ สสร. 

กำหนดให้อายุไม่ต่ำกว่า 18 ปี  มีสัญชาติไทยทั้งนี้ พรรคเพื่อไทย กำหนดให้ผู้สมัคร สสร. ต้องมีมีชื่อในทะเบียนบ้านที่สมัครในจังหวัดที่รับเลือกตั้ง ติดต่อกันไม่น้อยกว่า 5 ปี  หรือเคยศึกษา รับราชการ  หรือปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ติดต่อกันไม่น้อยกว่า 5 ปี ขณะที่พรรคประชาชน กำหนดให้สิทธิสมัครต้องผู้มีชื่อในทะเบียนบ้านในจังหวัด ไม่น้อยกว่า 1 ปี อาศัย ทำงานหรือศึกษาในเขตเลือกตั้ง ไม่น้อยกว่า 1 ปี

3.ลักษณะต้องห้ามของการใช้สิทธิสมัคร เป็น  สสร. 

พรรคเพื่อไทย กำหนดให้ใช้ลักษณะต้องห้ามเดียวกัน การสมัคร สส. ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 98 ห้ามเป็นข้าราชการการเมือง รวมถึง สส. สว. หรือรัฐมนตรี ขณะที่ พรรคประชาชน ได้ยกคุณสมบัติต้องห้ามของผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมัคร สส. มาตรา 96 มาใช้ยกเว้น ข้อห้าม คือ “ต้องคุมขังโดยหมายศาลหรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย” รวมถึงบทบัญญัติบางประเด็นของมาตรา 98 ว่าด้วยการห้ามลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น สส. มาใช้ ยกเว้นประเด็น “อยู่ระหว่างต้องห้ามไม่ให้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”

4.กำหนด ห้าม สสร. ไปดำรงตำแหน่งต่างๆ

มีเฉพาะในฉบับที่เสนอโดย พรรคประชาชน กำหนดว่า สสร. หลังพ้นตำแหน่ง 5 ปี คือ นายกฯ รัฐมนตรี สส. สว. สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระ อัยการสูงสุด

5.ในประเด็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

สาระหลัก กำหนดให้ สสร. แต่งตั้ง “คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ” เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญตามตามแนวทางที่ สสร. กำหนด 

ทั้งนี้ในรายละเอียดทั้ง 2 พรรคแตกต่างกัน คือ “พรรคเพื่อไทย” กำหนดให้มี กรธ. 47 คน มาจากการตั้งของ สสร. 24 คน  โดยกำหนดคุณสมบัติคือ ต้องเชี่ยวชาญกฎหมายมหาชน รัฐศาสตร์ มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน และการร่างรัฐธรรมนูญ และอีกจำนวน 23 คนนั้น ให้สสร. แต่งตั้งจากการเสนอชื่อโดยสภาฯ 12 คน สว. 5 คน และ คณะรัฐมนตรี 6 คน พร้อมกับกำหนดระยะเวลายกร่างรัฐธรรมนูญ ให้เสร็จภายใน 180  วั

ทั้งนี้ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ “ฉบับพรรคเพื่อไทย” กำหนด ว่า “ห้ามจัดทำรัฐธรรมนูญที่มีผลต่อการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญ”

ขณะที่ “พรรคประชาชน”  กำหนดให้มี กรธ. อย่างน้อย 45 คน โดยตั้งจาก สสร. อย่างน้อย 2 ใน 3 หรือ 30 คน ส่วนที่เหลือให้ตั้งจากบุคคลที่เป็นหรือไม่ได้เป็น สสร. ก็ได้ โดยพิจารณาถึงความรู้ความเชี่ยวชาญหรือประสบการ ในการทำหน้าที่และมีจำนวนตามความจำเป็น พร้อมตั้งกรอบ ให้จัดทำรัฐธรรมนูญให้เสร็จ ภายใน 360 วัน

พร้อมกำหนดหัวใจของการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องไม่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ

6.สำหรับขั้นตอนในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พรรคเพื่อไทย และพรรคประชาชน มีสาระตรงกัน คือ ส่งให้ “รัฐสภา” พิจารณา ทว่ามีความแตกต่างในรายละเอียด

โดยพรรคเพื่อไทย กำหนดให้ “รัฐสภา” หน้าที่ให้ความเห็นชอบ  เมื่อรัฐสภาเห็นชอบแล้วให้นำไปจัดการออกเสียงประชามติ ทว่าหาก “รัฐสภา” มีความเห็นแย้ง ไม่เห็นชอบ หรือเห็นว่าควรแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้สิทธิ “ส่งคืน” ไปยัง “สสร.”

ขณะที่ขั้นตอนปฏิบัติในชั้น  สสร. มีทางเลือก 2 ทาง คือ จะแก้ไข หรือยืนยันตามเนื้อหา โดยกำหนดให้ใช้เสียงยืนยัน ไม่น้อยกว่า 2 ใน 3  ของ สสร.ที่มีอยู่  จากนั้นให้ส่งไปยัง “รัฐสภา”  พิจารณาให้ความเห็นและส่งร่างรัฐธรรมนูญให้ “กกต.” ทำประชามติ ภายในกรอบ 90 - 120 วัน

พร้อมยังเขียนเปิดช่องในกรณีที่ “สสร.” ออกเสียงยืนยันไม่ถึง 2 ใน 3  ให้ถือว่าร่างรัฐธรรมนูญนั้นตกไป และให้ “สสร.”​มีหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ภายใน 90 วัน

ขณะที่พรรคประชาชน เขียนหน้าที่ “รัฐสภา” ให้  “อภิปรายแสดงความเห็น” โดยไม่ลงมติ เมื่อแล้วเสร็จต้องส่งให้ กกต. เพื่อจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ที่ล็อกสเปกคำถาม คือ ชัดเจน เข้าใจง่าย ไม่ชี้นำ และเป็นกลางต่อทุกฝ่าย ภายใน 90- 120 วัน โดยหากผลประชามติเห็นชอบด้วย ให้ “ประธานสสร.” ทูลเกล้าฯ  และประกาศใช้ โดยหลังจากนั้นให้ “สสร.” ทำกฎหมายประกอบเพื่อเสนอต่อรัฐสภา

แต่หากผลประชามติ “ไม่เห็นด้วย” ให้ถือว่าตกไป ทว่ายังให้สิทธิ “ครม.” หรือ “สส.” ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวน สส. ที่มีในสภา หรือ สส. และสว.รวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของสมาชิกสองสภา เสนอญัตติต่อรัฐสภา เพื่อฟื้นการจัดทำรัฐธรรมนูญ ส่วนเกณฑ์โหวตเห็นชอบต้องใช้เสียง มากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสองสภา โดยจำนวนดังกล่าวต้องมีเสียง สส. เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 2 ใน 3  ของสส.ที่มีอยู่

7.สำหรับกรอบเวลาการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ตามร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มหมวดใหม่ ทั้งพรรคเพื่อไทย และพรรคประชาชนมีระยะเวลาแตกต่างกัน คือ ในขั้นตอนตามฉบับของพรรคเพื่อไทย นับตั้งแต่การกำหนดให้มีพระราชกฤษฎีกาเลือกตั้ง สสร. ไปจนขั้นตอนสิ้นสุด คือ

ผ่านประชามติ แบบยกเดียวผ่าน จะใช้เวลาประมาณ 453 วัน ขณะที่ พรรคประชาชน จะใช้เวลาแบบยกเดียวผ่าน ประมาณ 637 วัน