เปิด! คำวินิจฉัย 'ผู้ตรวจการแผ่นดิน' กรณีแต่งตั้งพระสังฆราช

ผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน

ผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้ร่วมกันพิจารณาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย ระเบียบราชประเพณี ประกอบเอกสารหลักฐานจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้แก่ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ สำนักงานเลขาธิการสภา ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฏรและปรึกษาหารือร่วมกันแล้วเห็นว่า

ประเด็นแรกที่ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องพิจารณาเบื้องต้น ว่าผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจรับคำร้องเรียนนี้ไว้พิจารณาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๕๒ หรือไม่ กรณีดังกล่าวมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ได้บัญญัติให้ผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ประเด็นดังกล่าวเป็นการร้องเรียนการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ดังนั้น จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน ที่จะพิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียน ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๕๒

๑.กรณีปัญหาในประเด็นข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยว่า การที่มหาเถรสมาคมได้จัดการประชุม ครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ ที่ประชุมมีมติเสนอนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมาณศักดิ์ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช เป็นการกระทำตามขั้นตอนบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗ ออกตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕
พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕


หมวด ๑
สมเด็จพระสังฆราช
มาตรา ๗ บัญญัติว่า “พระมาหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่าลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเภรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดัง และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”

จากบัญญัติของกฏหมายดังกล่าวข้างต้น เห็นว่าการที่มหาเถรสมาคมได้พิจารณารับรองรายงานการประชุมครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ในการประชุมมหาเถรสมาคมครั้งที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๕๙ มหาเถรสมาคมจึงได้แจ้งมติดังกล่าวให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติทราบ โดยกรรมการมหาเถรสมาคมได้ลงมติเสนอชื่อสมเด็จพระราชาคณะที่จะสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์เรียบร้อยแล้ว และผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่งและสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ต่อไป นั้น ขั้นตอนดังกล่าวข้างต้นทั้งหมดเป็นการริเริ่มจากมหาเถรสมาคมทั้งสิ้น มิใช่การริเริ่มจากนายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาลแต่อย่างใด

๒.เมื่อพิจารณาถ้อยคำตามบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ แล้ว การที่จะนำกฏหมายดังกล่าวไปปรับใช้จะต้องตีความกฎหมายดังกล่าว เพื่อค้นหาความหมายที่ถูกต้อง เหมาะสม หรืออธิบายความของถ้อยคำที่ปรากฏในตัวบทกฎหมาย โดยอาศัยการใช้เหตุผลตามหลักตรรกวิทยาและสามัญสำนึก ให้มีความหมายที่ชัดเจนขึ้น เพื่อที่จะนำกฎหมายนั้นไปใช้บังคับแก่กรณีที่มีปัญหาได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม

๒.๑ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฏหมายตามลายลักษณ์อักษรแล้ว “ถ้อยคำ” เป็นจุดเริ่มต้น ของการตีความและเป็นตัวบ่งชี้ที่สำคัญว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นปัญหานั้น มีความหมายว่าอย่างไร ดังนั้น ในการตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายสิ่งแรกที่ต้องกระทำคือการอ่านตัวบทกฎหมายอย่างพินิจพิเคราะห์ โดยละเอียดรอบคอบ จะเห็นได้ว่าวรรคสอง ตามาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัฃญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่าลงให้นายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช” คำว่า “ให้” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.๒๕๕๔ แปลความหมายว่า “มอบ อนุญาต เป็นคำกริยา บอกความบังคับ” จึงเป็นการ “ให้อำนาจแก่ผู้ที่กำลังจะกล่าวถึง” จากรูปประโยค “ให้นายกรัฐมนตรี...” มีนายกรัฐมนตรีเป็นภาคประธานของประโยค “โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม...” เป็นบทขยายประธานของประโยค “เสนอ” เป็นคำกริยาของภาคประธาน “นามสมเด็จพระราชาคณะ” เป็นกรรม “ผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์” เป็นส่วนขยายกรรม ถ้าแปลความตามรูปประโยคจะเห็นว่า มาตรา ๗ แห่งพระราชยัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชยัญญัติคณะสงฆ์(ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ คือให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดย สมณศักดิ์ โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ความเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ ตามนายกรัฐมนตรีเสนอนาม เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุดสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์สมาปนาสมเด็จพระสังฆราช

๒.๒ ในทางกลับกันหากแปลความหมายบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว เป็นให้มหาเถรสมาคมเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช นายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจหน้าที่เพียงอย่างเดียวคือนำความกราบทูลพระมหากษัตริย์ เพื่อทรงพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชเท่านั้น ซึ่งจะก่อนให้เกิดผลในทางที่เป็นไปไม่ได้ และไม่มีผลบังคับใช้อันก่อให้เกิดผลแปลกประหลาดในการกฎหมาย เนื่องจากเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชแล้ว นายกรัฐมนตรีต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ประกาศการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช ตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชญัตติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒ ) พ.ศ.๒๕๓๕ ราชอาณาจักรไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงใช้ดอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาล โดยที่ราชอาณาจักรไทยพสกนิกรทั่วทั้งแผ่นดิน มีความผูกพันทางจิตใจ มีความเครพศรัทธาและจงรักภักดี ตลอดจนสำนึกในพรมหากรุณาธิคุณอย่างล้นพ้น หาที่เปรียบมิได้ต่อสถาบันพระมหากษัตริย์มาอย่างช้านาน มีพระมหากษัตรย์ทรงเป็นประมุขคู่กับความเป็นชาติสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทยทุกฉบับทั้งในอดีตและฉบับปัจจุบันได้กำหนดพระราชอำนาจ และพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ที่สำคัญคือทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้ นอกจากนั้นพระองค์ยังทรงมีพระราชสถานะอยู่เหนือการเมือง ดังนั้น ในการปฏิบัติพระราชกรณียกิจของบ้านเมืองตามพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงจำเป็นต้องมีบุคคลที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้มารับสนองไปดำเนินการ เป็นผู้ถวายคำแนะนะต่อพระมหากษัตริย์ให้ทรงลงพระปรมาภิไธย

โดยผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการต้องรับผิดชอบในความถูกต้องของกระบวนการคิด พิจารณา หรือรูปแบบพิธี ในเรื่องที่ทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยว่าถูกต้องตามกระบวนการนั้นๆ แล้วการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการมีผลทำให้พระบรมราชโองการมีผลใช้บังคับได้ตามกฎหมาย และผลอันเกิดจากการดำเนินการตามพระบรมราชโองการเป็นประการใด ย่อมเกิดแต่และเป็นความรับผิดชอบของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้นเอง หาได้กระทบหรือระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาทแต่ประการใดไม่ อันสอดคล้องกับบทบัญญัติตามมาตรา ๑๕ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งบัญญัติว่า “การแต่งตั้งกรรมการมหาเถรสมาคมตามมาตรา ๑๒ และการให้กรรมการมหาเถรสมาคมพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๕ ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบัญชาสมเด็จพระสังฆราช” จากหลักกฎหมายและเหตุผลข้างต้นบทบัญญัติของกฎหมายตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่๒) พ.ศ.๒๕๓๕ จึงมีเจตนารมณ์ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอนามมา

เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรับมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชต่อไป ทั้งนี้ราชอาณาจักไทยได้เคยบังคับใชักฎหมายเกี่ยวกับคณะสงฆ์มาหลายฉบับประกอบด้วยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ.๑๒๑ (พุธศักราช ๒๔๔๕) อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔ อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ และพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่๒) พ.ศ.๒๕๓๕ จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช การสถาปนาฐานันดรศักดิ์และการพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ นั้น เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยแท้งจริงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และตามระเบียบราชประเพณี เป็นการถวายพระราชอำนาจไว้ให้ทรงสถาปนาได้ตามพระราชอัธยาศัย ตามที่ทรงพระราชดำริเห็นสมควร จากคำกราบบังคมทูลของคณะรัฐบาล และสังฆทัศนะในมหาเถรสมาคมเป็นเอกฉันทมติ ทั้งนี้ระยะเวลาในการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ใหม่แทนพระองค์เดิมซึ้งสิ้นพระชนม์ กฎหมายคณะสงฆ์ไทยมิได้กำหนดระยะเวลไว้แต่อย่างใด 

๒.๓ เมื่อพิจารณาตีความบทบัญญัติของกฎหมายตามถ้อยคำที่บัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว เพื่อให้การพิจารณาดังกล่าวมีความรอบคอบ ครบถ้วน รัดกุมในทุกบริบทของสังคม เนื่องจากตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญยิ่งในพระพุทธศาสนา ทรคงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปริณายกประธานาธิบดีสงฆ์ เป็นตำแหน่งอันทรงสมณศักดิ์สูงสุดฝ่ายพุทธจักรของคณะสงฆ์ไทย ทรงเป็นประธานการปกครองคณะสงฆ์ โดยที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชในราชอาณาจักรไทย กฎหมายบัญญัติให้มีพระองค์เดียวมาตั้งแต่ครั้งโบราณกาล ทั้งนี้เพื่อป้องกันความแตกแยกสามัคคีที่จะเกิดขึ้นในหมู่คณะสงห์ จึงเท่ากับตำแหน่งนี้ดำรงอยู่ในฐานะ “พระสังฆบิดร” ด้วยการตีความบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่๒) พ.ศ.๒๕๓๕ จึงต้องพิเคราะห์ระบบกฎหมายคณะสงฆ์ไทยทั้งระบบ ตรวจสอบประวัติความเป็นมาของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เพื่อให้เข้าใจวัตถุประสงค์ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นวัตถุแห่งการตีความนั้น จากการตรวจสอบบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... รายงานการประประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ...

ตลอดจนสรรพเอกสารที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ.... ดังกล่าวข้างต้น เพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากในการตีความกฎหมายมิอาจแยกเจตนารมณ์ออกจากตัวอักษรได้โดยเด็ดขาด การตีความกฎหมายจึงควรต้องพิจารณาทั้งตามตัวอักษรและเจตนารมณ์ของกฎหมายไปพร้อมกัน ซึ่งจะสามารถครอบคลุมความหมายของกฎหมายในทุกด้าน พบว่าหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... (คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) สรุปได้ว่า “โดยที่พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ ได้บังคับใช้มาเป็นระยะเวลานานแล้ว สมควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๗ มาตรา ๙ และาตรา ๑๐ เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติว่าด้วยสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชและการแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนสมเด็จพระสังฆราช กำหนดให้มีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์เดียวและได้กำหนดขั้นตอนการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชให้ชัดเจนยิ่งขึ้น” ซึ่งร่างเดิมก่อนที่จะมีการแก้ไขปรับปรุงแก้ไขถ้อยคำของคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ...) พ.ศ. .. ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้วางหลักการไว้ว่า
มาตรา ๗ "พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช

ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ทุพพลภาพหรือไม่สมารถปฏิบัติหน้าทีได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทราบสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช"

ที่ประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ... ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้มีมติให้มีการแก้ไข มาตรา ๔ ดังนี้
มาตรา ๔ ให้ยกเลิกความในมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
มาตรา 7 "พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง

ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติ หน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโส โดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯเพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช "

โดยให้เหตุผลเพราะว่า สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว ในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์เป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมด้วย เพื่อให้เป็นไปให้เป็นหลักการเดียวกันกับความในวรรค ๓ ของมาตรา ๗ การใช้ข้อความว่า “ ทุพพลภาพ หรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ” จะให้ความหมายในทางไม่เหมาะสม จึงควรแก้ไขให้มีความหมายในทางที่ดีขึ้น และในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ การสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นเป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรที่จะเป็นผู้ที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ และควรใช้หลักอาวุโสโดยสมณศักดิ์เช่นเดียวกับความในวรรคสองของ มาตรา ๗

จากการตรวจสอบที่มาของการยกร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ในประเด็นการยกร่างกฎหมาย ชั้นการพิจารณาร่างกฎหมาย และเอกสารประกอบการพิจารณากฎหมายทั้งหมด พบว่า เดิมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ มาตรา ๗ บัญญัติว่า “ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช ” ต่อมาพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ได้แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา๗ บัญญัติว่า “ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามต่อสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นมีผู้อาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และ สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ....

มาตรา 7 วรรคสอง ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำ นั้น ได้วางหลักการไว้ว่า ” ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีนำรายนายสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช “ อันแสดงให้เห็นเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าประสงค์ให้นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ริเริ่ม เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ถึงแม้ว่าภายหลังคณะกรรมาธิการการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำก็เป็นเพียงปรับแก้ไขโดยตัดคำว่า ” รายนาม“ ออกเนื่องจากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว

และในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์เป็นสมเด็จพระสังฆราช ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เท่านั้นมิได้เปลี่ยนแปลงหลักการเดิมของกฎหมายแต่อย่างใด อันสอดคล้องกับร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ...) พ.ศ.... มาตรา ๗ วรรคสาม ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำนั้น ได้วางหลักการไว้ว่า ” ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความรับผิดชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่น ที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช " ซึ่งเป็นถ้อยคำคำเดียวกันกับมาตรา ๗แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒ )พ.ศ.๒๕๓๕ อันมีปัญหาต้องวินิจฉัยในปัญหาตามเรื่องร้องเรียนนี้ จึงสามารถตีความเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ.... (ร่างเดิมก่อนที่จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำ ) ได้ว่าหากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียวและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ นายกรัฐมนตรีสามารถเสนอนามขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชได้ แต่หากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เจ็บป่วยทุพพลภาพไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ จึงให้นายกรัฐมนตรีเสนอรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ ขอความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช

อนึ่ง หลังจากมีการบังคับใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (แก้ไขเพิ่มเติม) ฉบับที่ ๒ พ.ศ.๒๕๓๕ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๓๕ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๐๙ตอนที่ ๑๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๓๕ ) ยังไม่เคยมีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแต่อย่างใด การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินครั้งนี้ จะเป็นการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ เป็นครั้งแรก 

๓.เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายและระเบียบราชประเพณีแล้ว คุณสมบัติของพระภิกษุในคณะสงฆ์ไทยที่จะได้รับการสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ต้องเป็นสมเด็จพระราชาคณะที่มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ และนายกรัฐมนตรีได้เสนอนามตลอดจนได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคม มีจริยาวัตรสำรวมเรียบร้อยไม่หวั่นไหวต่อโลกามิสเพียบพร้อมไม่ต่างพร้อย เป็นที่เคารพสักการะของคณะสงฆ์ และประชาชตลอดจนได้บำเพ็ญศาสนากิจเป็นประโยชน์แก่บวรพระพุทธศาสนาและราชอาณาจักร อีกทั้งยังสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ทั้งนี้ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ตามระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 จึงเป็นประจักษ์พยานอย่างดีที่แสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างอาณาจักรกับศาสนจักร

โดยสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่ประสานความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ทั้งนี้เพราะผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง รัฐบาลจึงมีบทบาทเป็นผู้ให้การอุปถัมภ์ส่งเสริม และคุ้มครองแก่พระพุทธศาสนามาโดยตลอดอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เพระคณะสงฆ์ไม่มีอำนาจลงโทษพระภิกษุผู้ประพฤติล่วงละเมิดพระธรรมวินัยชั้นร้ายแรงและไม่ยอมสละสมณเพศ หากคณะสงฆ์ปล่อยไว้ย่อมจะนำความเสื่อมเสียมาสู่วงการคณะสงฆ์ จึงจำเป็นต้องพึ่งอำนาจรัฐเพื่อสร้างความศักดิ์สิทธิ์ให้กับพระธรรมวินัยดังจะเห็นได้จากมาตรา ๔๒ ถึงมาตรา ๔๔ ตรี แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ แสดงให้เห็นถึงการที่คณะสงฆ์ไทยได้รับการคุ้มครองป้องกันจากอำนาจรัฐ ถึงแม้ว่ามหาเถรสมาคมจะมีอำนาจปกครองสงฆ์ แต่มิได้หมายความว่าคณะสงฆ์จะมีอิสระจากการควบคุมจากกลไกของรัฐ อำนาจฝ่ายรัฐสามารถตรวจสอบและควบคุมการบริหารกิจการคณะสงฆ์ได้ตลอดเวลาในนามของการอุปถัมภ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทำนุบำรุงพระพุทธศาสนา ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๖ มาตรา ๗ มาตรา ๙ มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ มาตรา ๑๓ มาตรา ๑๕ ทวิ มาตรา ๓๒ ทวิ มาตรา ๓๔ มาตรา ๓๕ มาตรา ๔๐ และมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ การจัดการคณะสงฆ์ให้อนุโลมตามวิธีการของบ้านเมืองนั้น เป็นวิธีการซึ่งสมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้าได้ทรงใช้มาแต่ครั้งยังทรงพระชนม์อยู่ ดังจะเห็นได้ในหลายเรื่องกรณีที่สมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้า ได้ทรงบัญญัติให้วิธีการทางศาสนาอนุโลมตามวีการของบ้านเมือง เช่น การนับฤดูกาล เป็นต้น

อาจกล่าวได้ว่าพระภิกษุสงฆ์มีกฎหมายที่พึงปฏิบัติอยู่สามประเภทคือ พระธรรมวินัย จารีต และกฎหมายแผ่นดิน แต่อย่างไรก็ดีกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ไทยทุกฉบับได้ยึดถือหลักพระธรรมวินัยเป็นสำคัญ ดังจะเหนได้ในหลายมาตราของพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก่ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ไม่ยอมให้การกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดให้ขัดกับพระธรรมวินัย และถือหลักที่ว่าการกระทำทุกอย่างต้องเป็นไปในทางรักษาพระธรรมวินัยให้เคร่งครัด โดยที่ตำแหน่งสมด็จพระสังฆราช สกลมหาสังฆปริณายก ทรงบัญชาการคณะสงฆ์ทางมหาเถรสมาคม ตามอำนาจกฎหมายและพระธรรมวินัย

ทั้งนี้เพื่อความเจริญรุ่งเรืองแห่งพระพุทธศาสนา กรณีผู้อำนวยการสำนักงานพุทธศาสนาแห่งชาติ ในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ว่าในการประชุมมหาเถรสมาคม ครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ที่ประชุมพิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช จึงเป็นการกระทำที่ไม่เป็นไปตามขั้นตอนตามบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒

ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๓๒ วรรคหนึ่ง ตามนัยพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ประกอบกับประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (เฉพาะ) ที่ ๒๔/๒๕๕๗เรื่อง ให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้ต่อไป ลงวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ทำความเห็นและข้อเสนอแนะมายังท่านนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอให้รัฐบาลพิจารณาสั่งการให้รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ซึ่งได้รับการมอบหมายและมอบอำนาจให้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี ในหน่วยงานของรัฐ

ประกอบด้วย สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ และสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎระเบียบ ประกาศ คำสั่ง หรือมติคณะรัฐมนตรี และสอดคล้องกับภารกิจของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติในการดำเนินงานสนองงานคณะสงฆ์และรัฐ พิจารณาจัดส่งบันทึกของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติในประเด็นมติมหาเถรสมาคมเห็นชอบนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำและผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช อันเป็นการกระทำผิดขั้นตอน เป็นการไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย จึงสมควรที่จะคืนเรื่องไปย้งส่วนราชการเจ้าของหนังสือ เพื่อดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ หมวด ๑ สมเด็จพระสังฆราช ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ต่อไป