ถอดบทเรียน‘แปรญัตติงบ’ ตัดวงจร‘ทุจริตเชิงนโยบาย’

กระบวนการจัดทำงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ 2563 หลังจากคณะรัฐมนตรี(ครม.)ได้กำหนดวงเงินที่ 3.22 ล้านล้านบาท กำลังรอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระแรกในวันที่ 17-19 ตุลาคม 2562 นี้

เมื่อผ่านวาระที่1 จะมีการตั้งกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ใช้เวลากรอบตามกฎหมาย 105 วัน ซึ่งอาจจะใช้เวลาน้อยกว่านี้ได้ เพราะในอดีตกรรมาธิการเคยใช้เวลา 80-90 วัน จากนั้นเป็นการพิจารณาของวุฒิสภา

จากกรอบเวลาที่ต้องผ่านขั้นตอนต่างๆ แล้ว คาดว่า พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 จะเริ่มใช้บังคับ หรือเริ่มเบิกจ่ายได้ไม่เกินเดือน ก.พ.2563 ซึ่งถือว่าล่าช้ามาจากปกติ ที่จะเริ่มในเดือน ต.ค.2562

แน่นอนว่า การจัดทำงบประมาณในแต่ละครั้ง ย่อมถูกจับตาจากสังคม รวมถึงองค์กรตรวจสอบต่างๆ ในประเด็นความโปร่งใส และความคุ้มค่าในการจัดสรรงบประมาณในด้านต่างๆ ตามที่ระบุไว้ในกฎหมายสำคัญ

โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่กำหนดวัตถุประสงค์ของการจัดทำงบประมาณไว้อย่างชัดเจนว่า จะต้องแสดงแหล่งที่มา และประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์ หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ ความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่างๆ

เช่นเดียวกับมาตรการในการป้องกันประโยชน์ทับซ้อน ที่ได้เขียนข้อห้าม รวมถึงบทลงโทษไว้อย่างชัดเจนว่า ห้ามสภาผู้แทนฯ วุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ ห้ามเสนอ แปรญัตติ การกระทำด้วยประการใด ที่มีผลให้ ส.ส. ส.ว.มีส่วนทางตรง ทางอ้อม ในการใช้งบประมาณรายจ่าย มิเช่นนั้น ส.ส.และ ส.ว.จะต้องสิ้นสุดสมาชิกภาพ ถูกเพิกถอนสิทธิสมัครเลือกตั้ง และอาจส่งผลให้ ครม.พ้นตำแหน่งทั้งคณะอีกด้วย

จริงอยู่ แม้รัฐธรรมนูญจะมีมาตรการกำราบผู้กระทำผิดไว้อย่างชัดเจน แต่สิ่งที่สังคมรวมถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังคงกังวลคือ การหาช่องโหว่ รวมถึงการใช้เทคนิคทางกฎหมายในการเล่นแร่แปรธาตุ ยักย้ายถ่ายเทเข้ากระเป๋าคนบางกลุ่ม ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีต

ล่าสุด คือกรณีที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.) ชี้มูลความผิดกรณีทุจริตในการจัดสรรงบประมาณ เพื่อทำการก่อสร้างสนามฟุตซอล ในพื้นที่การศึกษาเขตที่ 2 จ.นครราชสีมา ซึ่งมีนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง และนักธุรกิจเข้ามาเกี่ยวข้องถึง 24 คน

โดยกรณีนี้ มีต้นตอมาจากการแปรญัติงบประมาณ ทั้งที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ได้กำหนดกฎเหล็กในเรื่องนี้ไว้อย่างชัดเจน เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

ถือเป็นการสะท้อนให้เห็นการทุจริตเชิงนโยบาย ตั้งแต่กระบวนการต้นทางไปจนถึงปลายทาง

157101939648

ประเด็นนี้มีความเห็นจาก “มานะ นิมิตรมงคล” เลขาธิการองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ที่มองว่า ประเด็นน่าสนใจ ในการชี้มูลครั้งนี้ คือการที่ ป.ป.ช. ระบุข้อหาการทำความผิดด้วย “ข้อกล่าวหาที่ ป.ป.ช.ไม่เคยใช้มาก่อน”

นั่นคือ การทุจริตในการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ด้วยการแปรญัตติร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ซึ่ง“เป็นการกระทำต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ”และการร่วมกันทุจริตเชิงนโยบาย ซึ่งมีพฤติการณ์ร่วมกันทุจริตเชิงนโยบาย และเป็นตัวการร่วมกันในลักษณะการแบ่งหน้าที่กันทำตามบทบาทตามหน้าที่ และอำนาจที่แต่ละคนมี

ดร.มานะ ยังระบุด้วยว่า การแก้ปัญหาการทุจริตเชิงนโยบายในช่วงที่ผ่านมา มีความพยายามแก้หลายอย่าง เพราะถ้าไม่วางมาตรการอะไรเลย ก็จะกลับไปเป็นแบบเดิม

1.สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ) เคยเสนอในช่วงที่มีปฏิรูปให้มีการตั้ง สำนักงบประมาณประจำรัฐสภา(พีบีโอ) ที่มีหน้าที่ในการพิจารณาการใช้งบประมาณในปีก่อน เราก็จะรู้ว่า เราจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณอีกหรือไม่ แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า เมื่อเรื่องนี้เข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) ที่ประชุมกลับปฏิเสธ และไม่เห็นด้วย เรื่องดังกล่าวจึงต้องถูกล้มเลิกไป

2.การจัดทำงบประมาณให้โปร่งใส มีระบบที่สามารถเข้าไปตรวจสอบได้ว่า เมื่อเสนอเข้าสู่สภาฯ ในวาระต่างๆ มีการเคลื่อนย้ายอย่างไรบ้าง และ 3.ที่ผ่านมา คนที่เกี่ยวข้องโดยตรงคือข้าราชการ ที่มักจะโดนบีบให้มีการเสนองบประมาณ ถ้าเราให้การคุ้มครองคนเหล่านั้นให้เขากล้าที่จะพูด ก็จะเป็นอีกหนึี่งช่องทางในการแก้ปัญหา

เลขาองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ยังมองว่า แม้ว่าทั้งรัฐธรรมทั้งฉบับ 2550 และ 2561 จะระบุกฎเหล็กที่ห้าม ส.ส. ส.ว.แปรญัตติ แต่ที่ผ่านมา ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ เพราะไม่มีใครสนใจปฏิบัติ แม้แต่ ส.ส.เองก็รู้เห็นกับการกระทำ แต่เลือกที่จะนิ่งเฉย ซึ่งเราก็ไม่รู้ว่าเขาคิดอะไรกัน

อย่างไรก็ดี ในการจัดทำงบประมาณในครั้งนี้ เรายังมีกฎหมายอีกตัว พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่จะมาควบคุมดูแล รวมทั้งการที่ ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดในข้อหาใหม่ จะเป็นตัวอย่างให้นักการเมืองระวังตัวมากขึ้น แต่สิ่งที่เรากังวลคือ เมื่อนักกการเมืองมีการระวังตัวมากขึ้น ก็อาจมีการใช้วิธีการที่แยบยลขึ้นเช่นกัน ประเด็นสำคัญของการจัดทำงบประมาณในครั้งนี้คือเรื่องความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่สังคมต้องช่วยกันตรวจสอบ

เสียงจากองค์กรต้านโกง ที่สะท้อนให้เห็นถึงการทุจริตในเชิงนโยบาย ที่ยังคงมีอยู่ตลอดช่วงที่ผ่านมา ตั้งแต่กระบวนการต้นทาง ซึ่งเรามักจะได้เห็นข่าว การแย่งกันเก้าอี้ประธานและกรรมาธิการพิจารณางบประมาณ รวมถึงการตั้งโต๊ะต่อรองซื้อขาย แลกเปลี่ยนงบประมาณในแต่ละโครงการ โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีผลต่อคะแนนเสียง

อันที่จริง ในประเด็นการป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายนั้น หากยังจำกันได้ ก่อนหน้าที่จะมีการเลือกตั้งครั้งล่าสุด ป.ป.ช.ได้มีหนังสือนส่งถึงคณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต.)ในการนำหลักเกณฑ์ชี้วัดความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย นำไปใช้เป็นหลักเกณฑ์ที่จะให้พรรคการเมืองใช้เป็นกรอบ ในการกำหนดนโยบายของพรรค เพื่อลดความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย

โดยมีสาระสำคัญในการให้พรรคการเมือง มีการแสดงความเชื่อมโยงกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ และแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ การกำาหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย การประเมินความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย กระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบ ความคุ้มค่า ความเป็นไปได้ และการเสริมสร้าง ความโปร่งใสในการพัฒนานโยบายของพรรคการเมือง และเกณฑ์ชี้วัดความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย

ขณะเดียวกันเมื่อไม่นานมานี้หน่วยงานภาครัฐ 24 แห่ง ได้รายงานเสนอความเห็น ข้อเสนอแนะในเรื่องนี้ให้ ป.ป.ช. นำไปพิจารณา ประกอบการดำเนินการ ตามมติคณะรัฐมนตรี 25 มิ.ย.2562 โดยสำนักงาน ก.พ. เห็นว่า การศึกษาเพื่อกำหนดเกณฑ์ชี้วัดความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย พรรคการเมืองต้องมีการวิเคราะห์ถึงผลกระทบ ความคุ้มค่า ความเป็นไปได้ และความเสี่ยงเพื่อลดโอกาสและความเสี่ยงในการทุจริตที่อาจเกิดขึ้น

ต้องจับตาดูทุกขั้นตอนจนถึงท้ายที่สุดว่า การพิจารณาไปจนถึงการใช้จ่ายงบประมาณ จะเป็นไปอย่างคุ้มค่าและสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ ตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมถึงการตัดวงจรที่อาจก่อให้เกิดการทุจริตในเชิงนโยบายได้มากน้อยเพียงใด!