อำนาจ กสทช.ในการพิจารณาการรวมธุรกิจโทรคมนาคม

คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีมติรับทราบการควบรวมในวันที่ 20 ตุลาคม 2565 และการควบรวมมีผลเสร็จสมบูรณ์ในวันที่ 1 มีนาคม 2566

การควบรวมกิจการระหว่างทรูและดีแทค สะท้อนถึงปัญหาของกฎหมายที่ควบคุมการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคมหลายประการ

เช่น อำนาจของ กสทช. ในการรับทราบหรืออนุญาตการรวมกิจการ การพิจารณาผลกระทบของการรวมกิจการต่อผู้บริโภค ประสิทธิภาพของเงื่อนไขการรวมธุรกิจในการป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ และข้อเท็จจริงที่กลุ่มบริษัทหนึ่งมีอำนาจเหนือตลาดในหลายธุรกิจที่สำคัญของประเทศไทย

บทความนี้จะพิจารณาขอบเขตอำนาจของ กสทช. ในการกำกับดูแลการควบรวมกิจการโทรคมนาคม

มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 บัญญัติว่า “...ให้คณะกรรมการกำหนดมาตรการเฉพาะตามลักษณะการประกอบกิจการโทรคมนาคมมิให้ผู้รับใบอนุญาตกระทำการอย่างใดอันเป็นการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการกิจการโทรคมนาคม...”

ซึ่งเป็นการให้อำนาจแก่ กสทช. ในการออกกฎหรือกฎหมายลำดับรอง เพื่อประโยชน์ในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายได้และเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม

และเพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการแข่งขันและการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคมอย่างยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ

โดยการกระทำหรือพฤติกรรมที่ต้องห้ามตามประกาศฉบับ พ.ศ. 2549 ประกอบด้วย

(1) การอุดหนุนการบริการอันมีลักษณะเป็นการผูกขาด หรือลด หรือจํากัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม

(2) การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน

และ (3) การใช้อํานาจทางการตลาดที่ไม่เป็นธรรมอันมีลักษณะเป็นการผูกขาด หรือลด หรือจํากัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม

กสทช. ได้ออกกฎเกี่ยวกับการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคมไว้ในประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการกํากับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 (ประกาศฉบับ พ.ศ. 2561)

ขอบเขตอำนาจของ กสทช. ในการพิจารณาการรวมกิจการยังมีความคลุมเครือ แม้ กสทช. ได้ลงมติรับทราบการควบรวมทรูและดีแทค

เนื่องจาก กสทช. มีความเห็นไม่ตรงกันในการตีความขอบเขตอำนาจของ กสทช. ในการพิจารณาการรวมกิจการโทรคมนาคม

ดังจะเห็นได้จากการที่ กสทช. สองท่านเห็นว่า กสทช. มีอำนาจเพียงรับทราบการรวมธุรกิจ แต่ในขณะเดียวกัน กสทช. อีกสองท่านเห็นว่า กสทช. มีอำนาจจะอนุญาตหรือไม่อนุญาตการรวมกิจการก็ได้

โดยมาตรการการรายงานการรวมธุรกิจถูกระบุไว้ในข้อ 5 ของประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการกํากับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 (ประกาศฉบับ พ.ศ. 2561) ซึ่งกำหนดให้

“ผู้รับใบอนุญาตหรือผู้มีอํานาจควบคุมของผู้รับใบอนุญาตที่ประสงค์จะทําการรวมธุรกิจกับผู้รับใบอนุญาตรายอื่นต้องรายงานต่อเลขาธิการ กสทช. ไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันก่อนการดําเนินการ”

เพราะฉะนั้น กสทช. ดูเหมือนจะมีอำนาจรับรายงานการรวมธุรกิจเท่านั้นและอาจกำหนดเงื่อนไข หรือมาตรการเฉพาะเพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะได้ตามข้อ 12 หากการรวมธุรกิจส่งผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดที่เกี่ยวข้อง

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในรายละเอียดจะเห็นว่า กสทช. ยังคงมีอำนาจในการอนุญาตการรวมกิจการที่เป็นการถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน

ดังที่ข้อ 9 ของประกาศฉบับ พ.ศ. 2561 ให้ถือว่าการรายงานการรวมธุรกิจตามข้อ 5 นั้นเป็นการขออนุญาตตามข้อ 8 ของประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทําอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 (ประกาศฉบับ พ.ศ. 2549) ซึ่งบัญญัติไว้ว่า

“การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน โดยการเข้าซื้อหรือถือหุ้นเกินกว่าร้อยละสิบของจํานวนหุ้นทั้งหมดของผู้รับใบอนุญาตรายอื่น หรือการเข้าซื้อสินทรัพย์ทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อควบคุมนโยบายหรือการบริหารธุรกิจของผู้รับใบอนุญาตรายอื่น

ทั้งนี้ ไม่ว่าจะการกระทําโดยทางตรงหรือทางอ้อมหรือผ่านตัวแทน จะกระทํามิได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ”

และ “กรณีที่คณะกรรมการพิจารณาว่าการถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันตามวรรคหนึ่งอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจํากัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม คณะกรรมการอาจสั่งห้ามการถือครองกิจการหรือกําหนดมาตรการเฉพาะตามหมวด 4 ก็ได้”

ดังนั้น กสทช. ยังคงมีอำนาจในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตการถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน และสามารถกำหนดเงื่อนไขหรือมาตรการเฉพาะเพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ ที่อาจจะเกิดขึ้นจากการรวมธุรกิจนั้นด้วยก็ได้

การแข่งขันในตลาดการให้บริการโทรคมนาคม เป็นกลไกสำคัญในการธำรงไว้ซึ่งผลประโยชน์สูงสุดของประเทศและผู้บริโภค

โดยเฉพาะในปัจจุบันซึ่งธุรกิจโทรคมนาคม เข้ามามีบทบาทสำคัญในการดำเนินชีวิตประจำวันของประชาชนและการดำเนินธุรกิจของผู้ประกอบธุรกิจในทุกระดับ

ฉะนั้น อำนาจของ กสทช. ในการอนุญาตและกำหนดเงื่อนไขการรวมธุรกิจโทรคมนาคมจึงสำคัญอย่างยิ่ง และยังคงจำเป็นต่อการป้องกันมิให้มีการแสวงหาประโยชน์จากผู้บริโภคโดยไม่เป็นธรรม

จากการจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ การตีความขอบเขตอำนาจของ กสทช. ในการกำกับดูแลการรวมธุรกิจโทรคมนาคม จึงต้องเป็นไปตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ จะตีความจำกัดอำนาจให้น้อยกว่านั้นมิได้.