เรื่องใหญ่เมื่อหนี้รัฐบาลสหรัฐถูกลดอันดับ | บัณฑิต นิจถาวร

อ้างปริมาณหนี้รัฐบาลสหรัฐที่สูงและมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง และการเสื่อมถอยของธรรมาภิบาล เป็นช็อกครั้งใหญ่ต่อตลาดการเงินที่ไม่มีใครคาดว่าจะเกิดขึ้น ตลาดหุ้นทั่วโลกตกเมื่อรับข่าว

คําถามคือสิ่งที่เกิดขึ้นสำคัญแค่ไหน และอะไรจะเกิดขึ้นจากนี้ไป อะไรจะเป็นผลกระทบตามมา นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ในการกู้ยืมในตลาดตราสารหนี้ ความสามารถของผู้กู้หรือผู้ออกตราสารที่จะชำระหนี้คือดอกเบี้ยและเงินต้นตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญาจะถูกประเมินโดยหน่วยงานอิสระ คือบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ

เพื่อเป็นข้อมูลให้กับผู้ให้กู้หรือนักลงทุนประกอบการตัดสินใจที่จะให้กู้หรือลงทุนในตราสารหนี้นั้น การกู้ยืมของรัฐบาลโดยการออกพันธบัตรรัฐบาลหรือตั๋วเงินระยะสั้นก็เช่นกัน

การประเมินจะดูถึงความสามารถและอุปสรรคที่จะเกิดขึ้นต่อการชำระหนี้ ให้ผลการประเมินเป็นตัวอักษร จาก A ถึง D

อันดับ AAA หมายถึง หนี้ที่มีคุณภาพสูงสุดคือมีการคาดหวังต่ำที่สุดที่จะมีปัญหาการผิดนัดชำระหนี้ รองลงมาหนึ่งอันดับคือ AA+ และลดลงเป็นลําดับตามตัวอักษรถึง D คือผิดนัดชำระหนี้

แต่ไหนแต่ไรตราสารหนี้รัฐบาลสหรัฐถือเป็นตราสารการเงินที่ปลอดภัยและมั่นคงมากสุดในตลาดการเงินโลก ได้รับการจัดอันดับ AAA มาตลอด เป็นหัวแถวของเก้าประเทศเเนวหน้า เช่น ออสเตรเลีย สวิตเซอร์แลนด์ สิงคโปร์ ที่ตราสารหนี้รัฐบาลได้รับการจัดอันดับที่ AAA

การปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของตราสารหนี้สหรัฐ ซึ่งเป็นหัวแถวของตราสารหนี้รัฐในเรื่องความปลอดภัย(Safety) จึงเป็นเรื่องใหญ่

ชี้ถึงความเชื่อมั่นของตลาดการเงินในความสามารถชำระหนี้ของรัฐบาลสหรัฐที่ลดลงจากเดิม รวมถึงความเข้มแข็งของเศรษฐกิจสหรัฐ

ทันทีที่ข่าวออกตลาดหุ้นทั่วโลกตอบรับในเชิงลบคือหุ้นตก อัตราดอกเบี้ยตราสารหนี้ระยะยาวรัฐบาลสหรัฐปรับสูงขึ้น ค่าเงินดอลลาร์อ่อนลง และราคานํ้ามันปรับลดลง

ทางการสหรัฐและนักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญออกมาตอบโต้การปรับลดดังกล่าวว่าเป็นการตัดสินใจที่ผิดพลาด ผิดเวลา เพราะเศรษฐกิจสหรัฐกําลังไปได้ดี ขณะที่นักวิเคราะห์มองว่าการปรับลดน่าจะมีผลต่อตลาดเพียงระยะสั้น เพราะผู้ประเมินไม่มีข้อมูลใหม่มากกว่าที่ตลาดรับรู้อยู่แล้ว และตลาดการเงินคงปรับตัวได้กับสิ่งที่เกิดขึ้น

ผมคิดว่าประเด็นสำคัญเรื่องนี้อยู่ที่เหตุผลที่ Fitch Ratings ใช้ในการพิจารณาลดอันดับ เพราะถ้าไม่สำคัญจริงๆ การปรับลดคงไม่เกิดขึ้นเพราะหนี้รัฐบาลสหรัฐเป็นเรื่องใหญ่

เหตุผลที่ Fitch Ratings ให้คือ ปริมาณหนี้สาธารณะสหรัฐสูงและมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงมากขึ้นในช่วงสามปีข้างหน้า รวมถึงมีความเสื่อมถอยในมาตรฐานธรรมาภิบาลของการบริหารจัดการหนี้สาธารณะ

หนึ่ง ปริมาณหนี้สาธารณะรัฐบาลสหรัฐ ล่าสุดอยู่ที่ 31.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ หนี้เหล่านี้เกิดจากการขาดดุลของรัฐบาลสหรัฐในอดีตที่มีรายจ่ายมากกว่ารายได้ ทําให้ต้องกู้ยืมเพื่อชดเชยการขาดดุล

Fitch Ratings ประเมินว่า ปีนี้ 2023 รัฐบาลสหรัฐจะขาดดุล 6.3 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ขาดดุล 6.6 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีในปี 2024 และ 6.9 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025 ส่วนหนึ่งเป็นผลจากอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้นและปริมาณหนี้ที่มากขึ้นที่จะทําให้รัฐบาลต้องใช้จ่ายมากขึ้นในการชำระหนี้ คาดว่าในปี 2025 อัตราส่วนหนี้ต่อรายได้ประชาชาติจะอยู่ที่ 118.4 ของจีดีพี ซึ่งสูง

สอง ภายใต้ภาวะดังกล่าวไม่มีความพยายามจากรัฐบาลสหรัฐที่จะแก้ปัญหาการขาดดุลและระมัดระวังเรื่องการก่อหนี้

เห็นได้จากรัฐบาลสหรัฐไม่มีกรอบการคลังระยะปานกลาง (Medium-term Fiscal Framework) ที่จะเพิ่มรายได้และควบคุมรายจ่ายเพื่อให้การขาดดุลลดลงในระยะปานกลาง (3-5ปี) อย่างที่ทํากันในหลายประเทศเพื่อแสดงความมุ่งมั่นที่จะแก้ปัญหา ลดความเป็นหนี้ของภาครัฐ และทําให้การคลังของประเทศมีวินัย

สิ่งเหล่านี้จำเป็นมากสำหรับเศรษฐกิจสหรัฐเมื่อมองไปข้างหน้า เพราะแรงกดดันที่จะให้รัฐบาลใช้จ่ายยิ่งจะมีมากขึ้น ทั้งจากการใช้จ่ายด้านประกันสังคมและสุขภาพที่โยงกับสังคมสูงวัย ปริมาณหนี้ที่เพิ่มมากขึ้น และอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น แต่ขณะนี้สิ่งเหล่านี้ไม่ชัดเจน

สาม การเมืองของประเทศ ที่นักการเมืองทั้งสองพรรคคือเดโมแครตและรีพับลิกันใช้การเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะเป็นเวทีห้ำหั่นกันทางการเมืองแบบไม่มีใครยอมใคร

ทั้งสองพรรคก็ไม่ยอมแก้ปัญหา เอาแต่ทะเลาะกันยื้อกันไม่ยอมกันเหมือนทําสงคราม จนสถานการณ์บานปลายใกล้ถึงนาทีสุดท้ายที่ประเทศจะผิดนัดชำระหนี้ถ้าตกลงกันไม่ได้จึงได้ยอมกัน เป็นแบบนี้ถึงสองครั้ง

ล่าสุดตกลงกันได้เมื่อวันที่ 2 มิถุนายนหลังยืดเยื้อนานกว่าสามเดือน แสดงถึงการไร้ความสามารถของรัฐสภาสหรัฐที่จะบริหารเรื่องหนี้สาธารณะของประเทศด้วยความรับผิดชอบและมีประสิทธิภาพ ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของประเทศในการชำระหนี้

นี่คือเหตุผลที่นำไปสู่การปรับลดอันดับของ Fitch Ratings ซึ่งแน่นอนว่าทําให้ทางการสหรัฐเสียหน้าต้องออกมาตอบโต้ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นเหตุผลที่สะท้อนความห่วงใยของนักลงทุน

ในความเห็นของผมเรื่องที่เกิดขึ้นเป็นเรื่องใหญ่ที่สะท้อนจุดหักเหและความเสื่อมของเศรษฐกิจสหรัฐในสายตานักลงทุน

ประมาณ 7.3 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐของหนี้ที่รัฐบาลสหรัฐมีในปี 2022 เป็นหนี้ที่ถือโดยนักลงทุนต่างประเทศโดยเฉพาะรัฐบาลประเทศต่างๆ ที่ถือพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐเป็นทุนสํารองทางการ เช่น ญี่ปุ่น จีน สหราชอาณาจักร

ทางการประเทศเหล่านี้คงต้องพิจารณาอย่างระมัดระวังว่าจะถือต่อ ซื้อเพิ่ม หรือลดขนาดการถือครองพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐลง และการตัดสินใจไม่ว่าจะออกมาอย่างไร จะกระทบความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจสหรัฐและเสถียรภาพตลาดการเงินโลกจนกว่าความมั่นใจในความยั่งยืนของภาคการคลังสหรัฐจะกลับมา

ตลาดการเงินปัจจุบันรับทราบผลของการลดอันดับไปหมดแล้ว ที่ต้องติดตามคือบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถืออีกสองบริษัท คือ S&P Global Ratings (ชื่อเดิมคือ Standard&Poor) กับ Moody's Investors Service ว่าจะคงการจัดอันดับพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐในระดับ AAA ต่อไปหรือไม่และด้วยเหตุผลอะไร

เป็นประเด็นที่อาจกลับมากระทบตลาดอีกครั้ง ทําให้มั่นใจได้เลยว่ากระทรวงการคลังสหรัฐคงทํางานหนักมากที่จะทำให้ทั้งสองบริษัทนี้คิดต่างจาก Fitch Ratings.

คอลัมน์ เศรษฐศาสตร์บัณฑิต

ดร.บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

[email protected]