การเจรจาและบทสรุป 'ความตกลง Brexit' และผลกระทบต่อไทย

Brexit เหตุการณ์สำคัญที่เชื่อว่าทุกคนต่างเฝ้าจับตามองมายาวนานถึง 3 ปีนั้น บัดนี้ สหราชอาณาจักรและอียูได้บรรลุความตกลงถอนตัวออกจากอียู (Withdrawal Agreement) ฉบับใหม่ ซึ่งแก้ไขพิธีสารที่เกี่ยวกับประเด็นเขตแดนระหว่างสาธารณรัฐไอร์แลนด์และไอร์แลนด์เหนือ รวมถึงร่างแถลงการณ์ทางการเมืองความสัมพันธ์ในอนาคตระหว่างอียูและสหราชอาณาจักร (Political Declaration) เมื่อวันที่ 17 ต.ค. 2562 ที่ผ่านมา ก่อนการประชุมผู้นำสมาชิกอียู 27 ประเทศเพื่อพิจารณาผลการเจรจาดังกล่าวในวันเดียวกัน โดยก่อนหน้านี้ หลายประเทศต่างแสดงความกังวลและออกมาตรการต่างๆ เพื่อเตรียมรับมือในกรณีที่สหราชอาณาจักรอาจถอนตัวออกจากอียูแบบไร้ข้อตกลง (No-deal Brexit) อย่างไรก็ดี ทั้งสหราชอาณาจักรและอียูต่างแสดงความมุ่งมั่นอย่างเต็มที่ในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาเพื่อที่สหราชอาณาจักรสามารถออกจากอียูได้ด้วยความเรียบร้อยแม้จะมีเวลาเหลือไม่นานก่อนกำหนดวันที่ 31 ต.ค. 2562 ที่สหราชอาณาจักรต้องออกจากอียูอย่างเป็นทางการ อนึ่ง ทั้งสองฝ่ายให้คำมั่นสัญญาในการรักษาความสัมพันธ์อันดีในอนาคต ถึงแม้ว่าอียูจะต้องโบกมือลาสมาชิกเก่าแก่อย่าง สหราชอาณาจักรที่อยู่ในอียูมายาวนานเกือบ 50 ปี

ความเปลี่ยนแปลงล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อนาย Boris Johnson นายกรัฐมนตรีของอังกฤษคนปัจจุบันเข้ามารับตำแหน่งต่อจากนาง Theresa May เมื่อวันที่ 24 ก.ค. 2562 โดยได้ประกาศอย่างแข็งกร้าวว่าเขาจะนำ สหราชอาณาจักรออกจากอียูภายในวันที่ 31 ต.ค. 2562 แม้ว่าจะมีข้อตกลงหรือไม่ก็ตาม เขาย้ำเสมอว่าเป็นความจำเป็นของประเทศที่จะต้องทำเรื่องที่คาราคาซังมาถึง 3 ปีให้สำเร็จเพื่อผลักดันให้ประเทศได้พัฒนาและเดินหน้าต่อไป ตลอดจนก้าวข้ามปัญหาชะงักงันทางการเมืองและความขัดแย้งในสังคมสหราชอาณาจักร

ทั้งนี้ นอกจากนโยบายด้าน Brexit แล้ว เขายังให้ความสำคัญกับนโยบายด้านต่างๆ อาทิ ด้านความมั่นคง เช่น การเพิ่มจำนวนตำรวจและการปราบปรามแรงงานบังคับ ด้านสังคม โดยเน้นการปรับปรุงสวัสดิการต่างๆ ที่สูญเสียหรือถูกบดบังไปในช่วงของนาง Theresa May เช่น การเพิ่มอัตราค่าแรงขั้นต่ำในกรุงลอนดอนและเมื่องอื่นๆ เพื่อกระจายการจ้างงานและรายได้ให้ทั่วถึง ด้านการศึกษา โดยการให้เงินสนับสนุนโรงเรียนและนักเรียน ด้านสาธารณสุข เช่น การปรับปรุงโรงพยาบาลและสร้างระบบเก็บข้อมูลให้ทันสมัย รวมถึงการจัดซื้ออุปกรณ์/เครื่องมือแพทย์ชุดใหม่

ในช่วงต้นของการเข้ารับตำแหน่งของนาย Johnson การเจรจาความตกลง Brexit ไม่ค่อยมีความคืบหน้ามากนัก อย่างไรก็ดี ท่าทีต่อการเจรจา Brexit เปลี่ยนแปลงไปเมื่อช่วงบ่ายของวันที่ 10 ต.ค. ในการหารือระหว่างนาย Johnson กับนาย Leo Varadkar นายกรัฐมนตรีของสาธารณรัฐไอร์แลนด์ ซึ่งเป็นผู้เล่นสำคัญในฐานะประเทศสมาชิกอียูที่ร่วมเกาะไอร์แลนด์กับไอร์แลนด์เหนือ (Northern Ireland) ที่เป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรและเป็นพื้นที่ที่เป็นชนวนความรุนแรงยาวนานกว่า 30 ปี โดยทั้งสองได้แถลงข่าวในเชิงบวกโดยเชื่อว่าข้อตกลง Brexit เป็นผลประโยชน์ร่วมของทั้งสหราชอาณาจักรและอียูและปัจจุบันพอมองเห็นทางออกแล้ว ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนของทิศทางการเจรจา

อย่างไรก็ดี การเจรจายังคงติดขัดในประเด็นการบังคับใช้กฎระเบียบปลีกย่อยต่างๆ อาทิ ภาษีมูลค่าเพิ่ม จนกระทั่งช่วงเที่ยงของวันที่ 17 ต.ค. นาย Michel Barnier หัวหน้าทีมเจรจาของอียูได้ออกมาแถลงข่าวอย่างคาดไม่ถึงว่าทั้งสองฝ่ายได้บรรลุข้อตกลงร่วมกัน โดยความตกลงที่ทั้งสองฝ่ายบรรลุจะช่วยหลีกเลี่ยงการมีเขตแดนระหว่างสาธารณรัฐไอร์แลนด์และไอร์แลนด์เหนือ ในขณะเดียวกันก็รักษาไว้ซึ่งเศรษฐกิจบนเกาะไอร์แลนด์ และปกป้องรักษาความเป็นอันหนึ่งอันเดียวและเสถียรภาพของตลาดร่วมอียู ซึ่งหากความตกลงดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาของทั้งสองฝ่ายทันภายในวันที่ 31 ต.ค. 2562 ก็จะหลีกเลี่ยง No Deal Brexit ได้ โดยจะมีช่วงเปลี่ยนผ่านตั้งแต่ 1 พ.ย. 2562 – 30 ธ.ค. 2563 ที่สหราชอาณาจักรยังยึดกฎระเบียบของ อียูเสมือนยังเป็นสมาชิก เพื่อให้ฝ่ายต่างๆ มีเวลาปรับตัว

หลายคนถามกันมากว่าทีมเจรจาทั้งสองฝ่ายทำอย่างไรจึงสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้นและหาทางออกในประเด็นซับซ้อนที่ทำให้ความตกลงฉบับเดิมถูกรัฐสภาสหราชอาณาจักรขว้างทิ้งถึง 3 ครั้ง โดยเคล็ดลับสำคัญประกอบด้วย

1) สหราชอาณาจักรยอมใช้กฎระเบียบบางข้อของอียูในไอร์แลนด์เหนือ อาทิ กฎระเบียบที่เกี่ยวกับสินค้า มาตรฐานสุขอนามัยพืชและสัตว์ มาตรฐานสินค้าเกษตร เพื่อให้การบังคับใช้กฎระเบียบบนเกาะไอร์แลนด์เป็นไปในทิศทางเดียวกันทั้งเกาะ

2) พิธีการศุลกากรจะดำเนินการโดยหน่วยงานของสหราชอาณาจักรก่อนเข้าสู่เกาะไอร์แลนด์

3) สินค้าจากประเทศที่สามที่เข้าไอร์แลนด์เหนือจะถูกเก็บภาษีศุลกากรในอัตราที่ สหราชอาณาจักรกำหนด ยกเว้นสินค้าที่มีความเสี่ยงที่จะถูกเคลื่อนย้ายเข้าอียูหรือนำไปแปรรูปแล้วส่งเข้าอียู ให้เก็บภาษีศุลกากรในอัตราเดียวกับอียูเพื่อป้องกันความได้เปรียบ/เสียเปรียบทางธุรกิจ ทั้งนี้ จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมจากอียูและสหราชอาณาจักรเพื่อกำหนดกฎเกณฑ์และพิจารณาความเสี่ยงก่อนสิ้นสุดช่วงเปลี่ยนผ่าน

4) สภาของไอร์แลนด์เหนือสามารถลงมติได้ทุก 4 ปีหลังช่วงเปลี่ยนผ่านว่าจะยังคงยอมรับกฎระเบียบของอียูตามกลไกข้างต้นหรือไม่ หากมีมติให้ยุติ ก็จะมีผลในอีก 2 ปีให้หลัง ซึ่งจุดนี้เป็นประเด็นที่ทำให้สาธารณรัฐไอร์แลนด์เห็นชอบร่างพิธีสารเนื่องจากเชื่อมั่นว่าแม้ในที่สุดสภาไอร์แลนด์เหนือมีมติให้ยกเลิกการใช้กฎระเบียบของอียูในพื้นที่ไอร์แลนด์เหนือแต่เวลาถึง 7 ปีน่าจะเพียงพอในการปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมใหม่ๆ (1 ปีเศษสำหรับช่วงเปลี่ยนผ่าน บวกด้วย 4 ปีหลังช่วงเปลี่ยนผ่านก่อนจะสามารถลงมติได้ และ 2 ปีหลังลงมติก่อนจะมีผลบังคับใช้) ส่วนประเด็นความสัมพันธ์ในอนาคตซึ่งระบุในเอกสารแถลงการณ์ทางการเมือง ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบที่จะใช้รูปแบบการจัดทำความตกลงการค้าเสรีหรือ FTA โดยเน้นหลักการรักษาสมดุลความสามารถในการแข่งขันหรือ “level playing field” เช่น การใช้กฎระเบียบและมาตรฐานต่างๆ ที่ใกล้เคียงกันเพื่อไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เปรียบหรือเสียเปรียบในเชิงธุรกิจ

อย่างไรก็ตาม นาย Bernd Lange ประธานคณะกรรมาธิการการค้าของสภายุโรป แสดงความกังวลว่ากลไกข้างต้นอาจไม่สามารถป้องกันการทุ่มตลาดของสินค้าที่ราคาถูกกว่าจากประเทศที่สามได้ รวมถึงความเสี่ยงจากการที่การตรวจสอบสินค้าจะอยู่ภายใต้การตัดสินใจจากหน่วยงานของสหราชอาณาจักรเท่านั้น ซึ่งสื่อหลายสำนักได้หยิบยกปัญหาในอดีต อาทิ โรควัวบ้าที่เคยแพร่ระบาดอย่างหนักในอังกฤษและปะปนเข้ามาไปสาธารณรัฐไอร์แลนด์และอียูช่วงปลายทศวรรษที่ 1980 และกรณีที่เจ้าหน้าที่ศุลกากรของสหราชอาณาจักรเคยปล่อยให้เครือข่ายฉ้อโกงของจีนหลบเลี่ยงภาษีสินค้าจำนวนกว่า 2.7 พันล้านยูโรเมื่อปี 2561 กระนั้น นาย Barnier ในฐานะหัวหน้าทีมเจรจาของอียูย้ำว่า Brexit เป็นสถานการณ์พิเศษที่ต้องการทางออกพิเศษ ในขณะที่นาย Jean-Claude Juncker ประธานคณะกรรมาธิการยุโรปกล่าวว่า สิ่งที่ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกันเป็นมากกว่าความตกลง แต่เป็นคำมั่นสัญญาที่มีผลทางกฎหมายเพื่อรักษาสันติภาพและปกป้องประชาชน 4.5 ล้านคนบนเกาะไอร์แลนด์ ส่วนนาย Donald Tusk ประธานคณะมนตรียุโรปกล่าวว่า โดยส่วนตัวไม่ต้องการให้ Brexit เกิดขึ้น แต่ความตกลงฉบับใหม่ได้รับการประเมินอย่างรอบคอบจากสาธารณรัฐไอร์แลนด์ โดยอียูจะอยู่เคียงข้างสาธารณรัฐไอร์แลนด์ แต่หากสหราชอาณาจักรตัดสินใจจะกลับเข้าอียู อียูก็ยินดีต้อนรับเสมอ

ว่าด้วยผลกระทบของ Brexit ต่อไทยนั้น สำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์ของกระทรวงพาณิชย์วิเคราะห์ก่อนหน้านี้ว่า ไทยน่าจะได้รับผลกระทบทางลบในวงจำกัด เนื่องจากพื้นฐานทางเศรษฐกิจของไทยที่เข้มแข็ง เช่น อัตราเงินเฟ้อและการว่างงานที่ต่ำ ดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุลเพิ่มขึ้น ทำให้สามารถรับมือกับความผันผวนจากภายนอกได้ ซึ่งสอดคล้องกับการประเมินของธนาคารแห่งประเทศไทยเมื่อเดือน ก.ย. ที่ผ่านมา นอกจากนี้ โดยที่อียูและสหราชอาณาจักรสามารถบรรลุความตกลง Brexit เบื้องต้นได้ ซึ่งหากไม่ติดปัญหาในรัฐสภาของสหราชอาณาจักรเหมือนครั้งที่ผ่านมา (ณ เวลาที่เขียนบทความ รัฐสภาของสหราชอาณาจักรมีกำหนดพิจารณาร่างความตกลงฉบับใหม่ในวันเสาร์ที่ 19 ต.ค. 2562 ดังนั้น ในขณะที่บทความฉบับนี้ออกสู่สายตาผู้อ่าน น่าจะปรากฏผลแล้วว่าความตกลงดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาสหราชอาณาจักรหรือไม่) สหราชอาณาจักรจะยังคงปฏิบัติตามกฎระเบียบของอียูต่อไปจนถึงวันที่ 30 ธ.ค. 2563 ถึงแม้จะไม่ได้เป็นสมาชิกของอียูแล้วก็ตาม ซึ่งจะเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่จะช่วยลดความผันผวนที่อาจส่งผลกระทบต่อไทยได้ ในด้านการค้า คาดว่าสหราชอาณาจักรจะเร่งเจรจาการค้าทั้งในกรอบ WTO และการจัดทำความตกลงการค้าเสรีกับประเทศต่างๆ ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ซึ่งจะเป็นโอกาสสำคัญของไทย โดยปัจจุบันสหราชอาณาจักรเป็นตลาดสำคัญอันดับ 3 ในยุโรป รองจากเยอรมนีและเนเธอร์แลนด์

ด้านการลงทุนเชื่อว่าธุรกิจในสหราชอาณาจักรจะให้ความสำคัญกับการมองหาตลาดใหม่มากขึ้น ไทยอาจใช้โอกาสนี้ดึงดูดนักลงทุนของสหราชอาณาจักรผ่านโครงการสำคัญต่างๆ อาทิ เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก หรือ EEC ในทางกลับกัน นักลงทุนไทยอาจต้องเตรียมมองหาตลาดใหม่สำหรับการลงทุนหรือพิจารณาย้ายฐานการผลิตจากสหราชอาณาจักรไปประเทศอื่นในอียู สำหรับด้านการท่องเที่ยว ประชาชนจากสหราชอาณาจักรอาจมีกำลังจ่ายน้อยลงจากเหตุการณ์ Brexit อีกทั้งอาจส่งผลให้เศรษฐกิจโลกชะลอตัวและค่าเงินปอนด์ตกต่ำ ซึ่งอาจทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวมาไทยลดลง (นักท่องเที่ยวจากสหราชอาณาจักรคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 2.1 ของนักท่องเที่ยวทั้งหมด) ส่วนนักท่องเที่ยวไทยที่มีแผนจะเดินทางไปยังสหราชอาณาจักรหรืออียูควรติดตามพัฒนาการที่เกี่ยวข้องต่อไป เพื่อเตรียมตัวต่อการเปลี่ยนแปลงที่อาจะเกิดขึ้นได้ทันท่วงที

อย่างไรก็ดี แม้อียูและสหราชอาณาจักรสามารถบรรลุความตกลงถอนตัวได้แล้ว เรายังคงต้องจับตามองพัฒนาการต่อไปหลังจากการประชุมรัฐสภาของสหราชอาณาจักรในวันที่ 19 ต.ค. โดยมีความเป็นไปได้ 3 ทาง คือ 1) รัฐสภาของสหราชอาณาจักรเห็นชอบร่างความตกลงและการให้สัตยาบัน มีผลให้สหราชอาณาจักรถอนตัวออกจากอียูได้ทันภายในวันที่ 31 ต.ค. และมีช่วงเปลี่ยนผ่านระหว่าง 1 พ.ย. 2562 – 30 ธ.ค. 2563 2) รัฐสภาของ สหราชอาณาจักรไม่เห็นชอบร่างความตกลง และเสนอขอขยายเวลา Brexit ตามกฎหมายใหม่ที่รัฐสภาสหราชอาณาจักรเพิ่งออกใหม่ระบุให้ต้องขอขยายเวลาหากไม่สามารถให้ความเห็นชอบร่างความตกลงถอนตัวได้ทันภายในวันที่ 31 ต.ค. หรือรัฐสภาของสหราชอาณาจักรไม่ยอมรับร่าง และนาย Johnson ลาออก รัฐบาลชั่วคราวอาจขอเลื่อนเวลาเพื่อจัดการเลือกตั้งทั่วไปหรือลงประชามติใหม่ ซึ่งในกรณีหลังอาจเป็นเหตุผลที่หนักแน่นเพียงพอให้ผู้นำอียูยอมขยายเวลาให้ได้ 3) รัฐสภาของสหราชอาณาจักรไม่ยอมรับร่าง และอียูไม่ยอมรับการขอเลื่อนเวลาทำให้สหราชอาณาจักรพ้นจากการเป็นสมาชิกอียูและสหภาพศุลกากรในวันที่ 31 ต.ค. 2562 โดยไร้ข้อตกลง (No-deal Brexit) และไม่มีช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน ซึ่งอาจก่อให้เกิดความโกลาหลทั้งธุรกิจ เงินทุน สังคมและประชาชน ฯลฯ รวมทั้งอาจมีผลให้เศรษฐกิจโลกชะลอตัวและผันผวนตามความไม่แน่นอนดังกล่าว ดังนั้น ทุกภาคส่วนจึงยังคงต้องจับตามองพัฒนาการเกี่ยวกับ Brexit ที่จะเกิดขึ้นในช่วง 2 สัปดาห์ข้างหน้าและปรับตัวให้เร็วที่สุดเพื่อป้องกันผลกระทบที่ยังไม่สามารถคาดการณ์ได้