ถอดบทเรียน '10 ปีเปลี่ยนผ่านเมียนมา'

จากวันนั้นถึงวันนี้นับเวลาได้ 10 ปีที่พอจะสรุปได้ว่าเกิดอะไรขึ้นกับประเทศเพื่อนบ้าน และไทยถอดบทเรียนใดได้จากการเปลี่ยนแปลงนี้

สุเนตร ชุตินธรานนท์ หัวหน้าโครงการวิจัย “ทศวรรษแห่งการเปลี่ยนผ่านในเมียนมา นัยสำคัญต่อประเทศไทย” ศูนย์แม่โขงศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในเวทีเสวนาว่า ถ้าจะมองการเปลี่ยนผ่านในเมียนมาที่สำคัญ เริ่มตั้งแต่ปี 2505 เป็นอย่างช้า ถือเป็นจุดหักเหที่สำคัญและมีการเปลี่ยนแปลงระหว่างทางพอสมควรก่อนถึงปี 2553 ได้แก่ การเคลื่อนไหวในปี 2531 การเลือกตั้งในปี 2533 การขึ้นมาของสภาฟื้นฟูกฎหมายและระเบียบแห่งรัฐ (SLORC) ตามด้วยสภาสันติภาพและการพัฒนาแห่งรัฐ (SPDC) การร่างรัฐธรรมนูญ เหล่านี้คือจังหวะของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ แต่ยังไม่เปลี่ยนในเชิงโครงสร้าง ในหมู่ผู้มีอำนาจยังไม่มีกลุ่มอื่นเคลื่อนย้ายเข้ามา ไม่เห็นการขยายการลงทุน ไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงโฉมหน้าประเทศ แต่ตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา เกิดการเปลี่ยนแปลงในหลายมิติ เช่น การเมือง มีการเลือกตั้ง มีพรรคฝ่ายค้านที่ต่อมากลายเป็นรัฐบาล ถือเป็นปรากฏการณ์ที่แตกต่างไปจากเดิม 

"ในทางกายภาพคนคุ้นชินกับการเดินทางไปย่างกุ้ง มัณฑะเลย์ จะเห็นการเปลี่ยนแปลงของเมืองอย่างมหาศาล อย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนนับตั้งแต่ปี 2553 เป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง นัยสำคัญของการเปลี่ยนแปลงนี้คือ เมียนมาคงจะหวนกลับไปเป็นเช่นเดิม กลับไปปิดประเทศ อยู่ในระบบเดิมๆ ไม่ได้อีก ประเทศได้ก้าวล่วงไปสู่ทิศทางใหม่แห่งการพัฒนาแล้ว"

สุเนตรเสริมว่า บนเส้นทางนี้เมียนมาได้รับบทเรียนมากมาย เช่น ช่วงที่ถูกมหาอำนาจตะวันตกคว่ำบาตรจำเป็นต้องไปพึ่งพาจีน ก็ได้บทเรียนพอสมควรจนจำเป็นต้องเปิดกว้างในการติดต่อกับโลก มากกว่าไปผูกติดตัวเองกับมหาอำนาจประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะ

สำหรับไทยมีเรื่องให้ต้องพึ่งพิงเมียนมาหลักๆ 4 เรื่อง ได้แก่

1. แรงงาน หลังปี 2553 แรงงานเมียนมาเข้ามาไทยสูงเป็นเท่าตัว ชี้ให้ว่าแรงงานเมียนมาเป็นสิ่งที่ไทยต้องพึ่งพิงมาก 

2. ทรัพยากร 

3. การส่งออก เมียนมาเป็นตลาดส่งออกของไทย ทั้งในแง่การค้าโดยตรงและการค้าตามแนวชายแดน มีทั้งที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย เมื่อก่อนไทยเกือบจะผูกขาดการค้าชายแดน แต่ตอนนี้มีคู่เข้าทั้งจีนและอินเดียเข้ามา อีกทั้งเมียนมาก็เริ่มเป็นผู้ผลิตเองเนื่องจากมีบริษัทเข้าไปลงทุนผลิตสินค้าในประเทศ ซ้อนทับกับสินค้าที่ไทยผลิต 

4. การลงทุน ทั้งในระดับภาครัฐและเอสเอ็มอี ปัจจุบันไทยเข้าไปลงทุนในเมียนมาเป็นอันดับ 3 จากที่เคยเป็นอันดับ 1 และ 2 

ณัฐพล ตันตระกูลทรัพย์ จากคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ขยายความว่า สิ่งที่เห็นได้ชัดในช่วงเปลี่ยนผ่านคือเศรษฐกิจเมียนมากลับมาเชื่อมต่อกับโลกอีกครั้ง ข้อน่าสังเกตคือก่อนปี 2553ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) สูงกว่าหลังเปลี่ยนผ่าน เนื่องจากก่อนปี2553 จีดีพีมาจากการส่งออกทรัพยากรและการลงทุนด้านทรัพยากร เช่น ก๊าซธรรมชาติ น้ำมัน ไม้ หลังปี 2553จีดีพีถูกขับเคลื่อนด้วยภาคเศรษฐกิจที่หลากหลายขึ้น ชาติตะวันตกเข้ามาลงทุนด้วย จีดีพีจึงถูกกำหนดโดยการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (เอฟดีไอ) 

แม้เศรษฐกิจเมียนมาจะหลากหลายขึ้น แต่อุปสรรคต่อการลงทุนในประเทศยังคงมีอยู่ ได้แก่ 1. ขาดแคลนแหล่งเงินทุน 2. ขาดแคลนแรงงานฝีมือ 3. ปัญหากรรมสิทธิ์ที่ดิน 4. ขาดแคลนสาธารณูปโภคโดยเฉพาะไฟฟ้า เหล่านี้ถือเป็นปัญหาคลาสสิกที่มีมาก่อนปี 2553 การบริหารงานของรัฐบาลยังไม่สามารถลดอุปสรรคเหล่านี้ได้

หากมองลงไปในรายภาคณัฐพลอธิบายว่า ภาคเกษตรกรรม ปัจจุบันสัดส่วนจีดีพีจากภาคนี้น้อยที่สุด ไม่ได้หมายความว่าชาวเมียนมาไม่ทำเกษตร ยังทำกันมากแต่มูลค่าต่ำ ครัวเรือนเมียนมา 64% พึ่งพิงภาคเกษตร (มีรายได้จากภาคเกษตรเพียงอย่างเดียว) หลังปี 2553 ภาคเกษตรเมียนมาอิงกับตลาดโลกจากการส่งออก การผลิตพึ่งพิงสภาพภูมิอากาศมากกว่าเทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพียงเล็กน้อยจะส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวง 

ภาคอุตสาหกรรม ส่วนใหญ่เป็นอุตสาหกรรมที่พึ่งพิงแรงงานต้นทุนต่ำ เช่น อุตสาหกรรมเสื้อผ้าสำเร็จรูปที่ต้องใช้แรงงานคนจำนวนมาก ค่าแรงถูกถือเป็นจุดแข็งเดียวของเมียนมา ปัจจุบันค่าแรงขั้นต่ำอยู่ที่วันละ 100 บาท แต่รัฐบาลก็มีแนวโน้มจำเป็นต้องยกระดับมาตรฐานแรงงานให้สอดคล้องตามกฎขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ไอแอลโอ) เพื่อให้สินค้าเมียนมาส่งออกไปขายได้ทุกตลาด ไม่ถูกกีดกันทางการค้า นั่นคือต้องเพิ่มค่าจ้างและสวัสดิการแรงงาน ขณะที่ต้นทุนด้านสาธารณูปโภคสูง แนวโน้มการลงทุนภาคอุตสาหกรรมในเมียนมาจึงหดตัวลง ปัจจุบันแรงงานย้ายฐานการผลิตออกไปไม่น้อย โดยเฉพาะโรงงานที่ใช้แรงงานเข้มข้น 

ภาคบริการ เป็นภาคส่วนที่ดูมีความหวังมากที่สุด มีการขยายตัวต่อเนื่องและส่งผลต่อการกระจายรายได้มากที่สุด บริการที่มีการลงทุนสูงสุดคือ “การคมนาคมขนส่งและโทรคมนาคม” ต่างชาติเข้าไปลงทุนบริการมือถือในเมียนมามากมาย เช่น กาตาร์ เวียดนาม และดีแทค แต่ผู้ให้บริการรายใหญ่ยังคงเป็นบริษัทของกองทัพ 

การท่องเที่ยวเป็นอีกภาคส่วนหนึ่งที่ขยายตัวมาก ปี 2562 นักท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น 36% ผลจากจีนผ่อนคลายมาตรการวีซ่า เท่ากับว่าตอนนี้เมียนมาพึ่งพิงนักท่องเที่ยวจีนมากขึ้นเรื่อยๆ การลงทุนด้านอื่นๆ ที่ขยายตัวมาก อาทิ การเงินการธนาคาร ค้าปลีก ปี 2562 กฎหมายอนุญาตให้ต่างชาติลงทุนได้ 100% และบริการด้านการศึกษา โรงเรียนนานาชาติเปิดเป็นจำนวนมาก 

“หากตัวภาพรวมเอฟดีไอเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจเมียนมา ส่วนกลไกที่เชื่อมต่อให้เอฟดีไอเข้ามาลงทุนในเมียนมาก็คือกลุ่มธุรกิจท้องถิ่น เป็นบริษัทขนาดใหญ่ที่มีเจ้าของเป็นชาวเมียนมา 10-20 มีสายสัมพันธ์กับชนชั้นนำเดิม (นายพล) โตจากกิจการผูกขาด เช่น ขายไม้ ขายหยก ได้ประโยชน์มากภายใต้รัฐบาลเผด็จการ” 

ณัฐพลสรุปว่า กลุ่มธุรกิจเป็นตัวแปรสำคัญในช่วงเปลี่ยนผ่านของเมียนมา เคยมีคนตั้งคำถามว่า สภาพการผูกขาดเช่นนี้เมียนมาจะปฏิรูปเศรษฐกิจได้อย่างไร กลุ่มธุรกิจเหล่านี้จะแข่งขันได้หรือไม่หากรัฐบาลเปิดให้มีการแข่งขันเสรี ถ้าแข่งไม่ได้จะกลายเป็นอุปสรรคในการเปลี่ยนผ่านของเมียนมาหรือไม่ 

“10 ปีผ่านมาเราพบว่า กลุ่มธุรกิจพวกนี้นอกจากไม่ขัดขวางแล้วยังเป็นกลุ่มที่ได้ประโยชน์มากที่สุด จากการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ” เนื่องจากเมื่อต่างชาติเข้ามาลงทุนในเมียนมาไม่มีใครเข้ามาลงทุนเดี่ยวๆ แต่ต้องจับมือกับกลุ่มธุรกิจท้องถิ่นอันเป็นวิธีลดความเสี่ยง 

“เท่ากับว่าเศรษฐกิจยิ่งเปิด เอฟดีไอยิ่งเยอะ กลุ่มธุรกิจพวกนี้รวยขึ้นเรื่อยๆ คอนเนคชั่นเดิมๆ เหล่านายพลทั้งหลายที่ร่วมหัวจมท้ายกันมาก็รวยด้วย กลับไปตอบคำถามที่ว่า ทำไมอยู่ดีๆ ทหารก็ปล่อยอำนาจ ก็เพราะปล่อยอำนาจแล้วทหารไม่เสียอะไรเลย แต่ได้เพิ่มมากขึ้นไม่รู้กี่เท่า” ณัฐพลสรุปถึงการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เชื่อมโยงไปถึงการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจเมียนมา