บทเรียนการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กในญี่ปุ่น

เกี่ยวกับนโยบายการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก แต่ในการถกเถียงหลายครั้ง มิติของนโยบายกลับถูกลดทอน เช่น การควบรวมมักถูกมองเป็นนโยบายการลดต้นทุนเพียงอย่างเดียว ละเลยการพัฒนาคุณภาพการศึกษาและสิทธิชุมชนซึ่งเป็นเจ้าของโรงเรียน และข้อถกเถียงมักถูกจำกัดเพียงประเด็นว่า “เราควรควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กหรือไม่” ซึ่งบางครั้งทำให้เข้าใจว่า มีทางเลือกเพียงควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กทั้งหมดหรือไม่ควบรวมทั้งหมดเท่านั้น โดยไม่คำนึงถึงสภาพของแต่ละพื้นที่

การเรียนรู้บทเรียนจากต่างประเทศจะช่วยเพิ่มมุมมองและมิติการถกเถียงเชิงนโยบายได้ หนึ่งในกรณีศึกษาที่น่าสนใจคือประเทศญี่ปุ่น ซึ่งได้เข้าสู่สังคมผู้สูงวัยและเผชิญหน้ากับการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กก่อนไทย ในช่วงปี 1990-2000 ญี่ปุ่นมีจำนวนนักเรียนประถมลดลงจาก 9.3 ล้านคน เหลือ 7.3 ล้านคนหรือประมาณร้อยละ 21 ทำให้โรงเรียนประถมขนาดเล็ก (จำนวนนักเรียนน้อยกว่า 150 คน) เพิ่มขึ้นจาก 7,400 แห่งเป็น 8,000 แห่ง แต่หลังจากนั้น การควบรวมทำให้จำนวนโรงเรียนขนาดเล็กลดลงเหลือ 6,800 แห่งหรือร้อยละ 32 ของโรงเรียนทั้งหมดในปี 2012 ทั้งที่จำนวนนักเรียนประถมยังคงลดลงอย่างต่อเนื่อง

การควบรวมนี้เกิดจากความยินยอมของประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่ ซึ่งมองว่าการควบรวมเป็นการลดต้นทุนการศึกษาบางประการที่ไม่คุ้มค่า เพื่อนำงบประมาณที่ประหยัดได้ไปพัฒนาบริการสาธารณะต่างๆ ตามความต้องการ

การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กในญี่ปุ่นเกิดขึ้นได้สำเร็จจากการที่ญี่ปุ่นมีการกระจายอำนาจให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจจัดสรรงบประมาณ ประชาชนได้เลือกตั้งรัฐบาลและสภาท้องถิ่นทั้งในระดับจังหวัดและเทศบาล ซึ่งทำหน้าที่ให้บริการสาธารณะต่างๆ ในด้านการศึกษา รัฐบาลท้องถิ่นรับผิดชอบจ้างครูและดูแลการดำเนินงานของโรงเรียน โดยยึดมาตรฐานคุณภาพที่กำหนดโดยกระทรวงศึกษา เช่น ต้องมีครูอย่างน้อย 1 คนต่อ 1 ห้องเรียน และเพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นทุกแห่งสามารถดำเนินการตามได้ รัฐบาลส่วนกลางจึงมีงบอุดหนุนเฉพาะกิจช่วยเหลือค่าใช้จ่ายเงินเดือนครูและการบริหารโรงเรียนต่างๆ

นอกจากนี้ รัฐบาลกลางยังอุดหนุน “งบส่วนเพิ่ม” ในกรณีที่รัฐบาลท้องถิ่นมีรายได้รวมกับงบอุดหนุนเฉพาะกิจแล้ว ยังไม่เพียงพอกับรายจ่ายทั้งหมดในการให้บริการอย่างมีคุณภาพ ดังนั้นโดยปกติแล้ว ประชาชนญี่ปุ่นไม่จำเป็นต้องเลือกลดรายจ่ายในบริการสาธารณะหนึ่งเพื่อเพิ่มการลงทุนในบริการอื่น ซึ่งทำให้มีการควบรวมโรงเรียนไม่มากนัก

อย่างไรก็ตาม การอุดหนุนงบส่วนเพิ่มนี้ส่งผลให้หนี้สาธารณะสูงขึ้นเรื่อยๆ รัฐบาลกลางจึงพยายามปรับลดการอุดหนุน ตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา รัฐบาลท้องถิ่นมีงบประมาณจำกัดขึ้น ขณะเดียวกันยังต้องจ้างครู 1 คนดูแล 1 ห้องเรียน ถึงแม้ว่าห้องเรียนมีขนาดเล็กลง โดยในปี 2000 มีห้องเรียนในระดับชั้นประถมที่มีนักเรียนไม่เกิน 7 คน ถึงเกือบ 26,000 ห้องหรือร้อยละ 10 ของห้องเรียนทั้งหมด

จากสถานการณ์ข้างต้นรัฐบาลท้องถิ่นจึงพิจารณาควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กมากขึ้น เพื่อลดต้นทุนการศึกษาที่สูงและนำงบประมาณที่ประหยัดไปใช้พัฒนาคุณภาพบริการต่างๆ ในการควบรวม รัฐบาลท้องถิ่นจะให้ข้อมูลข้อดี-ข้อเสียในการควบรวมโรงเรียนและสำรวจความคิดเห็นของพ่อแม่ผู้ปกครองและประชาชน ซึ่งมีผู้เห็นด้วยกับการควบรวมมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะตระหนักว่านักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กมีพัฒนาการด้านทักษะการสื่อสารและการทำงานเป็นทีมช้า และประชาชนมีความต้องการบริการการดูแลสำหรับผู้สูงวัยและบริการอื่นมากกว่าการศึกษา

ทั้งนี้ การควบรวมและการใช้งบที่ประหยัดได้จะแตกต่างกันตามบริบทของพื้นที่ เช่น ในที่พื้นที่ที่โรงเรียนมีระยะห่างจากกันค่อนข้างมาก จะมีการควบรวมน้อยกว่าในพื้นที่อื่น เพราะเกรงว่านักเรียนจะมีความยากลำบากในการเดินทางไกล หรือรัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งนำงบที่ประหยัดมาลงทุนเพิ่มการเรียนรู้ของนักเรียน ขณะที่บางแห่งนำไปพัฒนาบริการสาธารณะอื่น

เมื่อมองย้อนกลับมาที่ประเทศไทย กระทรวงศึกษาธิการยังเป็นผู้ผลักดันนโยบายการควบรวมโรงเรียนทั้งประเทศ และบริหารจัดการงบที่ประหยัดได้หลังการควบรวม ขณะที่ประชาชนในพื้นที่ไม่ทราบว่า ภายหลังการควบรวมแล้ว งบที่ประหยัดจะถูกใช้ไปพัฒนาบริการสาธารณะด้านใด จึงเข้าใจว่าการควบรวมโรงเรียนเป็นการลดต้นทุนการศึกษาเพียงอย่างเดียว และเป็นการดึงทรัพยากรออกจากพื้นที่ การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กในประเทศไทยจึงไม่คืบหน้า

จากบทเรียนของญี่ปุ่น สังคมไทยควรต้องถกเถียงกันมากขึ้นว่า ในการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก “ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจได้อย่างไร” เพื่อให้งบที่ประหยัดได้ถูกนำไปใช้พัฒนาคุณภาพการศึกษาและบริการสาธารณะอื่นๆ ตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งจะทำให้การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเป็นสิ่งที่ win-win สำหรับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

 -------------------

ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์