Regulatory Sandbox : เมื่อกฎหมายสร้างกระบะทราย !

และโดยทั่วไปแล้วถูกใช้เพื่อควบคุมกำกับดูแลสิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคต เมื่อความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นเร็วกว่าในอดีตทำให้ความสามารถในการคาดการณ์หรือพยากรณ์สิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคตมีอยู่อย่างจำกัด อำนาจของกฎหมายในการควบคุมความเป็นไปของสังคมจึงถูกลดทอนลงเป็นอันมาก ประกอบกับการปรับตัวของกฎหมายที่เป็นไปอย่างเชื่องช้าและเต็มไปด้วยข้อจำกัด เราจึงพบปัญหาว่ากฎหมายหรือกฎระเบียบจำนวนมากล้าสมัย ไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงและเป็นอุปสรรคต่อการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ

จากปัญหาการมีกฎหมายหรือระเบียบจำนวนมากที่มีความสลับซับซ้อนและไม่ทันต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว อีกทั้งการปฏิบัติตามกฎระเบียบที่ซับซ้อนล้าสมัยก็เป็นต้นทุนที่สูงมากสำหรับแนวคิดทางธุรกิจหรือการสร้างนวัตกรรมใหม่ที่อาจฝ่าฝืนต่อกฎระเบียบที่มีอยู่ ในขณะที่ผลิตภัณฑ์หรือนวัตกรรมใหม่ที่ไม่มีการควบคุมกำกับดูแลที่ดีเพียงพอก็อาจก่อความเสียหายให้แก่ผู้บริโภคในวงกว้างได้ จึงเป็นความท้าทายอย่างยิ่งสำหรับหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลในการสร้างกลไกทางกฎหมายแบบใหม่ ๆ ให้มีความยืดหยุ่นและทันต่อความเปลี่ยนแปลง

ด้วยเหตุดังกล่าว จึงมีการสร้างกลไกที่เรียกว่า “Regulatory Sandbox” เพื่อแก้ไขปัญหาหรืออุปสรรคในทางกฎระเบียบที่มีต่อการสร้างนวัตกรรมที่กล่าวถึงข้างต้น และส่งเสริมสนับสนุนให้เกิดการสร้างนวัตกรรมหรือโมเดลทางธุรกิจใหม่ๆ ประเทศแรกที่ได้นำเครื่องมือดังกล่าวมาใช้คือประเทศอังกฤษ โดยหน่วยงานที่ทำหน้าที่ควบคุมดูแลทางด้านการเงิน (The UK Financial Conduct Authority – FCA) ได้ประกาศนโยบายการเป็นศูนย์กลางทางด้านนวัตกรรมโดยการส่งเสริมให้เกิดการสร้างนวัตกรรมในธุรกิจการให้บริการทางการเงิน หรือที่เรียกอย่างย่อ ๆ ว่า FinTech โดย FCA ยอมรับว่ามีความเสี่ยงหรืออุปสรรคในทางกฎระเบียบที่บรรดาผู้ประการทั้งหลายต้องเผชิญอยู่ และได้ร่วมมือกับผู้ประกอบการเพื่อสำรวจและทำความเข้าใจปัญหาภายใต้กรอบของกฎระเบียบที่มีอยู่ร่วมกัน จนนำไปสู่การสร้างกลไก Regulatory Sandbox ขึ้นและได้ทดลองใช้ในปี 2016 นอกเหนือจากประเทศอังกฤษแล้ว ประเทศออสเตรเลีย แคนาดา เดนมาร์ก มาเลเซีย สิงคโปร์ ฮ่องกง สวิสเซอร์แลนด์ ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย รวมถึงประเทศไทย ก็ได้นำเครื่องมือดังกล่าวมาใช้เช่นกัน

Regulatory Sandbox คือ สนามทดสอบสำหรับแนวคิดทางธุรกิจ ผลิตภัณฑ์ หรือนวัตกรรมใหม่ ๆ แต่เป็นการทดสอบในตลาดจริง ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ผู้ประกอบการหรือนักลงทุนสามารถทดสอบผลิตภัณฑ์ หรือปรับแต่งโมเดลทางธุรกิจในสภาพแวดล้อมทางธุรกิจหรือการประกอบการที่ถูกควบคุม โดยผู้ประกอบการไม่ต้องกังวลว่าจะถูกดำเนินการทางกฎหมาย หากว่าแนวคิดทางธุรกิจหรือนวัตกรรมที่คิดสร้างขึ้นนั้นขัดกับกฎระเบียบที่ใช้บังคับอยู่ ทำให้ลดความเสี่ยงอันเนื่องมาจากความไม่ชัดเจนแน่นอนของกฎระเบียบให้แก่ผู้ประกอบการหรือนักลงทุน โดยเฉพาะในธุรกิจที่เต็มไปด้วยกฎระเบียบควบคุม ซึ่งส่งผลให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าถึงแหล่งทุนได้มากขึ้น ในขณะที่หน่วยงานของรัฐที่กำกับดูแลก็จะได้เรียนรู้ว่ารูปแบบทางธุรกิจ ผลิตภัณฑ์ หรือนวัตกรรมใหม่ ๆ ทำงานภายใต้ตลาดจริงอย่างไร เพื่อที่จะได้ทราบว่ากฎระเบียบในปัจจุบันนั้นมีช่องว่างหรือไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงอย่างไร อันจะนำไปสู่การพัฒนาปรับปรุงกฎระเบียบให้ทันสมัยต่อไป

การเลือกใช้คำ Regulatory Sandbox เป็นการเปรียบเทียบกับ “กระบะทราย” สำหรับเด็กใช้เล่น ภายในกระบะทรายเด็ก ๆ สามารถใช้จินตนาการสร้างสรรค์ปั้นแต่งทรายให้เป็นรูปร่างต่างๆ อย่างไรก็ได้โดยไม่จำต้องกังวลต่อข้อจำกัดในความเป็นจริง แต่ยังคงอยู่ภายในขอบเขตที่ได้รับการดูแล

แม้ว่ากลไก Regulatory Sandbox จะมีความแตกต่างกันไปบ้างในแต่ละประเทศ แต่โดยทั่วไปแล้วจะมีลักษณะสำคัญ 3 ประการคือ 1) เป็นการกำหนดกฎเกณฑ์เฉพาะในแต่ละกรณี (case by case rules) เพื่อให้สอดคล้องกับข้อเสนอหรือแนวคิดทางธุรกิจใหม่ ๆ ของผู้ประกอบการ มิใช่การกำหนดกฎเกณฑ์ทั่วไปที่ใช้กับผู้ประกอบการทุกราย (one size fits all) 2) การทดสอบในตลาดจริงนั้นจะมีข้อจำกัด เช่น จำกัดจำนวนกลุ่มผู้บริโภค จำกัดระยะเวลาของการทดสอบ หรือต้องมีมาตรการคุ้มครองผู้บริโภคที่เหมาะสม เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อดูแลความเสี่ยงให้อยู่ในระดับที่ยอมรับได้ และ 3) มีการผ่อนปรนหรือยกเว้นการใช้บังคับกฎหมายหรือกฎระเบียบในบางกรณี เช่น ออกใบอนุญาตให้แบบมีเงื่อนไข มีข้อกำหนดหรือแนวปฏิบัติสำหรับผู้ประกอบการที่ร่วมทดสอบ ปรับเปลี่ยนกฎระเบียบให้สอดคล้องกับโครงการที่ผู้ประกอบการเสนอ รวมถึงการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายในกรณีที่จำเป็น

ในปี 2017 FCA ได้ออกรายงานฉบับหนึ่งเกี่ยวกับบทเรียนที่ได้จากการนำกลไก Regulatory Sandbox มาใช้บังคับ ซึ่งได้แสดงให้เห็นว่ากลไกดังกล่าวได้นำไปสู่การสร้างเทคโนโลยีทางการเงินใหม่ที่ได้นำเข้าสู่ตลาดบริการทางด้านการเงิน เกิดการลงทุนในเทคโนโลยีใหม่ รวมถึงการสร้างแรงกดดันให้ผู้ประกอบการเดิมต้องพัฒนาธุรกิจและผลิตภัณฑ์ทางการเงินแข่งขันกับผู้ที่เข้ามาสู่ตลาดใหม่ ๆ

นอกจากธุรกิจบริการด้านการเงินแล้ว กลไก Regulatory Sandbox ยังสามารถนำไปใช้ในการส่งเสริมนวัตกรรมในธุรกิจประเภทอื่นได้อีก โดยเฉพาะธุรกิจที่มีการเปลี่ยนแปลงในทางเทคโนโลยีที่รวดเร็วมากแต่มีการควบคุมกำกับดูแลในเชิงกฎระเบียบที่เข้มข้น เช่น ธุรกิจบริการรักษาพยาบาล ธุรกิจพลังงาน ธุรกิจการเกษตร เป็นต้น

หาก Regulatory Sandbox สามารถพิสูจน์ให้เห็นได้ว่ามีประสิทธิภาพจริงก็อาจจะทำให้รัฐต้องปรับเปลี่ยนกรอบวิธีคิดในการกำกับดูแลการดำเนินธุรกิจของเอกชน โดยนัยนี้ เครื่องมือดังกล่าวจะเป็นกลไกที่เชื่อมระหว่างผู้ลงทุนหรือนักสร้างนวัตกรรมกับหน่วยงานกำกับดูแล ทำให้เกิดการทำงานร่วมกันอย่างสร้างสรรค์ระหว่างภาครัฐและเอกชน ลดความเสี่ยงของผู้ประกอบการและลดความกังวลใจของนักลงทุน อีกทั้งยังสามารถทำให้เกิดการเรียนรู้แก่หน่วยงานของรัฐและผู้กำหนดนโยบายอันจะนำไปสู่การพัฒนากฎระเบียบให้ทันสมัยต่อไป

แม้ว่า Regulatory Sandbox จะยังคงเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย และยังคงมีข้อถกเถียงบางอย่างในเชิงหลักการของกฎหมายอยู่ แต่อย่างน้อยโมเดลทางกฎหมายชนิดนี้ก็เป็นเครื่องยืนยันให้เราเห็นได้ว่า ในขณะที่รัฐมีนโยบายส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจบนฐานของนวัตกรรม รัฐเองก็มีความจำเป็นที่จะต้องสร้างนวัตกรรมในการควบคุมกำกับดูแลหรือนวัตกรรมในทางกฎหมายเช่นกัน.

โดย... 

สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์