เลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงกับประชาธิปไตยแบบไทย

ผมจึงอยากเสนอความเห็น เพื่อเป็นทางเลือกอีกครั้งหนึ่งหลังจากที่เคยนำเสนอในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพฤหัสบดีที่ 18 มกราคม 2550 เพื่อเสนอต่อ ส.ส.ร.ปี 2550 และ ในวันพุธที่ 11 มกราคม 2555 ไปแล้ว และจะเสนอต่อไปเรื่อยๆ หากยังมีการแก้ไขหรือยกร่างรัฐธรรมนูญกันอีกครับ

ก่อนอื่นต้องมาทำความเข้าใจกันเสียก่อนว่าในการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน (representative democracy) ในโลกบูดๆ เบี้ยวๆ ของเราที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนี้มี 2 ระบบใหญ่ๆ คือ ระบบรัฐสภา (parliamentary system) และระบบประธานาธิบดี (presidential system) กับอีก 1 ระบบเล็ก คือ ระบบกึ่งรัฐสภาหรือกึ่งประธานาธิบดี (semi-parliamentary system,semi-presidential system)

ระบบรัฐสภาเป็นการปกครองที่เป็นวิวัฒนาการมาจากการช่วงชิงอำนาจระหว่างกษัตริย์กับรัฐสภาของอังกฤษ อาทิ ไทย ญี่ปุ่น อินเดีย มาเลเซีย สิงคโปร์ ฯลฯ มีหลักการสำคัญ ดังนี้

1. ตำแหน่งประมุขของประเทศแยกออกจากตำแหน่งบริหาร ในระบบรัฐสภานี้ ประมุขของประเทศซึ่งอาจเป็นกษัตริย์หรือประธานาธิบดีมีฐานะเป็นประมุขเพียงอย่างเดียว ไม่มีบทบาทหรืออำนาจในการบริหาร โดยประธานาธิบดีจะมีวาระการดำรงตำแหน่ง แต่กษัตริย์จะไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง ยกเว้นมาเลเซียที่กษัตริย์หรือสมเด็จพระราชาธิบดี (Yang Di-Pertuan Agong) ซึ่งเรียกกันทั่วไปว่า “อากง (Agong)” จะได้รับเลือกจากที่ประชุมของสุลต่านของรัฐ ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี

2. รัฐสภาจะเป็นผู้เลือกรัฐบาลขึ้นมาทำหน้าที่บริหาร เมื่อถึงเวลาที่รัฐสภาไม่ไว้วางใจรัฐบาล รัฐบาลจึงต้องออกจากตำแหน่ง แต่ในขณะเดียวกัน นายกรัฐมนตรีหรือหัวหน้ารัฐบาลก็มีสิทธิที่จะยุบสภาได้

ระบบประธานาธิบดีเกิดขึ้นที่สหรัฐอเมริกาเป็นแห่งแรก มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันไม่ให้ใครใช้อำนาจมากเกินไป อาทิ ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และประเทศแถบละตินอเมริกา ฯลฯ โดยมีหลักการสำคัญ ดังนี้

1. มีการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers) ประธานาธิบดีที่ได้รับเลือกมาจากประชาชนจะเป็นผู้สรรหาและแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีจะไม่สามารถเป็นสมาชิกรัฐสภาได้ ซึ่งจะเห็นได้ว่าตรงข้ามกับระบบรัฐสภาที่สมาชิกรัฐสภาเป็นกลุ่มเดียวกับรัฐบาล

2. ประมุขของรัฐและประมุขของฝ่ายบริหารเป็นคนคนเดียวกัน ระบบนี้กำหนดให้หัวหน้าฝ่ายบริหารได้แก่ประธานาธิบดีเพียงคนเดียวเท่านั้น (ไม่มีนายกรัฐมนตรี)

3. รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อประธานาธิบดี เนื่องจากประธานาธิบดีเป็นประมุขของฝ่ายบริหารแต่เพียงผู้เดียว จึงหมายความว่าประธานาธิบดีมีอำนาจในการแต่งตั้งถอดถอนรัฐมนตรีได้ รัฐมนตรีในระบบประธานาธิบดีจึงไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา

4. ใช้หลักการคานอำนาจ (balance of power) เนื่องจากทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภาต่างได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน ดังนั้น จึงมีการแบ่งแยกอำนาจกันอย่างเด็ดขาดทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยใช้วิธีการตรวจสอบอำนาจซึ่งกันและกัน (check and balances) ทั้งสามอำนาจ ทั้งนี้ เพื่อไม่ใช้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจมากเกินไปนั่นเอง

ระบบกึ่งรัฐสภาหรือกึ่งประธานาธิบดีหรือรู้จักกันทั่วไปว่า“ประชาธิปไตยแบบฝรั่งเศส”เพราะฝรั่งเศสลองใช้มาแล้วทั้งสองระบบแต่ไม่ได้ผลจึงนำสองระบบข้างต้นมาผสมกันและเริ่มต้นใช้เมื่อปี 1958 แล้วแพร่ไปยังประเทศเกิดใหม่ทั้งหลายโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่แตกตัวออกมาจากสหภาพโซเวียตเดิม มีหลักการสำคัญ ดังนี้

1. ประธานาธิบดีเป็นผู้ที่แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหาร ด้วยเหตุนี้ ประธานาธิบดีจึงมีอำนาจทางการเมือง ส่วนนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่ด้านบริหาร แต่อำนาจในการอนุมัติ ตัดสินใจ ลงนามในกฎหมาย ยังคงอยู่ที่ประธานาธิบดี

2. นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและประธานาธิบดี โดยทั้ง 2 องค์กรสามารถปลดนายกรัฐมนตรีออกได้ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเข้าร่วมการประชุมในรัฐสภาได้ แต่ไม่มีสิทธิในการออกเสียง

จากรูปแบบที่กล่าวมานั้นจะเห็นได้ว่าการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงที่ผมเสนอจึงเป็นประชาธิปไตยแบบไทย เพราะไม่เหมือนใคร การที่ผมเสนอให้มีการเลือกตั้งนายกฯ โดยตรงนั้นเหตุก็เนื่องเพราะนายกฯ ได้รับฐานอำนาจจากประชาชนโดยตรง ย่อมที่จะทำให้กลุ่มทหารหรือกลุ่มบุคคลใดก็ตามที่จะใช้กำลังเข้ายึดอำนาจต้องคิดหนักและคงไม่ทำรัฐประหารได้ง่ายๆ เหมือนดั่งเช่นที่ผ่านมา

ส่วนคำถามที่หรือข้อกังวลที่ว่านายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจะมีอำนาจวาสนาหรือมีบารมีมากถึงขนาดกระทบต่อสถาบันกษัตริย์นั้น เห็นว่าเป็นข้อกังวลที่ไกลเกินเหตุ เพราะคนไทยสามารถแยกแยะออกว่าการเป็นหัวหน้ารัฐบาลกับการเป็นประมุขของประเทศนั้นมันคนละเรื่องกัน และถึงแม้ว่านายกฯ จะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ตามก็ย่อมต้องได้รับการโปรดเกล้าฯเพื่อรับรองความชอบธรรมเสียก่อนตามประเพณีการปกครองของไทยอยู่ดี

แน่นอนว่า ผู้ที่เป็นนายกฯ โดยตรงย่อมต้องผ่านกลไกการคัดกรองและตรวจสอบอย่างเข้มข้นละเอียดยิบ ประเภทสร้างบ้านรุกเขตป่าสงวนหรือจดทะเบียนสมรสซ้อน แม้กระทั่งคนที่วิปริตผิดเพศผิดลูกผิดเมียเขา ตลอดจนคนที่ซุกหุ้นให้คนอื่นถือแทนเพื่อเลี่ยงกฎหมายนั้นคงยากที่จะผ่านด่านเข้ามา ไม่ใช่ว่าใครก็ได้ที่พูดเก่ง หน้าตาดี มีทุนหนา ก็มาเป็นผู้นำพรรค แล้วกวาดต้อน ส.ส.ข้าคอกเพื่อที่ตนเองจะได้เป็นนายกฯ หรือต่อรองตำแหน่งต่างๆ ดังเช่นที่ผ่านๆ มา

ที่สำคัญ คือ เมื่อเลือกตั้งนายกฯ แล้ว นายกฯ เป็นผู้เลือกคณะรัฐมนตรีเอง ซึ่งอาจจะเสนอพร้อมกันตอนสมัครเพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งพิจารณาทีมงานเสียก่อนหรือเพิ่มเติมภายหลังก็ได้ ไม่ต้องยุ่งยากต่อโควตาพรรคหรือมุ้งต่างๆ จะเอาขิงแก่ขิงอ่อนแค่ไหนก็ไม่มีใครว่าเพราะเป็นอำนาจของนายกฯ และเชื่อว่าจะได้คณะรัฐมนตรีที่มีคุณภาพตามที่ต้องการด้วย ส่วนสมาชิกรัฐสภาก็คานอำนาจด้วยการทำหน้าที่ออกกฎหมายและถอดถอนฝ่ายบริหารหากว่าเป็นความผิดร้ายแรง (impeachment)

แต่ก่อนเราเคยกังวลเรื่องหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ต้องให้เลือกตั้งโดยอ้อมหรือแม้กระทั่งกำหนดให้ข้าราชการประจำไปเป็นเสียเองเลยก็มี แต่เดี๋ยวนี้ไม่ว่าจะเป็น กทม. อบจ. อบต. เทศบาล ฯลฯ ก็ล้วนแล้วแต่เป็นการเลือกตั้งโดยตรงทั้งนั้น

ในเมื่อฝรั่งเศสหรือมาเลเซียแหวกรูปแบบหลักแล้วใช้ได้ผลกับประเทศตนเอง เราก็น่าจะลองเลือกตั้งนายกฯ โดยตรงกันดูสักครั้งจะดีไหม เผื่อจะเป็น “ประชาธิปไตยแบบไทย” ตามที่เราแสวงหามากันกว่าค่อนศตวรรษ เพราะผมเชื่อว่านอกจากจะป้องกันการรัฐประหารได้อย่างชะงัดเพราะการรัฐประหารคือการประกาศศึกหรือล้มผู้มาจากการลงคะแนนเสียงโดยตรงของประชาชนเองทั้งประเทศแล้ว ยังได้รัฐบาลที่เข้มแข็งและมีคุณภาพมากกว่าที่ผ่านๆ มาอีกด้วย