พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง และการป้องกันคอร์รัปชัน

ก็คือ ร่าง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ....ที่จะเป็น พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฉบับแรกของประเทศไทย เรื่องนี้ฟังแล้วคงแปลกใจ ที่ประเทศไทยแม้จะพัฒนาจนเป็นประเทศระดับรายได้ปานกลาง มีวงเงินงบประมาณประจำปีมากกว่าสองล้านล้านบาท แต่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐทั้งหมด ยังถูกกำกับเพียงระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ปี 2521 (ปรับปรุงปี 2535) ทำให้หน่วยงานของรัฐต่างมีระเบียบที่ใช้ปฏิบัติกันเอง ที่เป็นความเข้าใจและเป็นการตีความ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่มักแตกต่างกัน และการพิจารณาตีความวินิจฉัยปัญหาการปฏิบัติตามระเบียบ รวมถึงการอนุโลมยกเว้นผ่อนผันการไม่ปฏิบัติตามระเบียบ ก็เป็นอำนาจของหน่วยงานผู้ออกระเบียบเอง ไม่มีมาตรฐานกลาง นำไปสู่การบังคับใช้ระเบียบปฏิบัติอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และเปิดโอกาสให้มีการใช้ข้อยกเว้นและดุลพินิจอย่างไม่เป็นธรรม

ที่สำคัญ ความแตกต่างได้นำไปสู่ความเสี่ยงของการทุจริตคอร์รัปชันที่สูงมาก ในการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ โดยผลสำรวจความคิดเห็นภาคเอกชน เรื่องคอร์รัปชันโดยสถาบันกรรมการบริษัทไทย หรือ IOD ปี 2013ชี้ว่า ภาคเอกชนมองการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ว่าเป็นที่มาของการทุจริตคอร์รัปชันสูงสุด ความเสี่ยงนี้เท่าที่มีการศีกษาเกิดจากหลายปัจจัย เช่น การฮั้วการประมูลและเรียกสินบน (Kickback) หรือ เงินทอน ความขัดแย้งทางผลประโยชน์ การใช้อำนาจและดุลยพินิจเพื่อประโยชน์ส่วนตน และการแทรกแซงโดยฝ่ายการเมือง และที่สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นได้ส่วนหนึ่งเพราะกลไกการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง จะเน้นการจัดซื้อจัดจ้างให้ถูกต้องตามขั้นตอนและกฎระเบียบ มากกว่าผลการดำเนินงานของการจัดซื้อจัดจ้าง

ด้วยเหตุนี้ เพื่อยกระดับธรรมาภิบาลในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐและสร้างประสิทธิภาพและความคุ้มค่าให้กับการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศ จึงได้มีข้อเสนอให้มีการปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้าง และหนึ่งในข้อเสนอก็คือ จัดทำกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่สอดคล้องกับแนวทางสากล ที่จะสร้างประสิทธิภาพและลดความเสี่ยงด้านการทุจริตคอร์รัปชัน ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศ ปัจจุบันร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวได้ผ่านการเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว เมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม และขณะนี้อยู่ในระหว่างการตรวจพิจารณาร่าง ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อนำเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อไป

วันที่ 19 สิงหาคม ที่ผ่านมา กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังร่วมกับ UNDP และสถานทูตแห่งสหราชอาณาจักร ได้จัดสัมมนาเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ทำให้เราสามารถเห็นร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวในรายละเอียด โดยใน พ.ร.บ.ได้มีการกำหนดกรอบการปฏิบัติงานอย่างกว้างๆ สำหรับเป็นแนวทางในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารงานพัสดุของหน่วยงานของรัฐทุกแห่งให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยรายละเอียดวิธีปฏิบัติต่างๆ จะออกเป็นระเบียบและกฎกระทรวง เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นและความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน

สำหรับแนวทางหลักของการจัดซื้อจัดจ้าง ที่ระบุไว้ในร่างกฎหมาย (มาตรา 8)ก็คือหลักความคุ้มค่าที่จะตอบสนองวัตถุประสงค์การใช้งานของหน่วยงานรัฐให้มากที่สุด ในราคาที่เหมาะสม หลักความโปร่งใส ที่จะให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรมในการจัดซื้อจัดจ้าง มีหลักฐานการดำเนินงานที่ชัดเจน และมีการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารพัสดุในทุกขั้นตอน หลักประสิทธิภาพ ที่ต้องการให้มีการวางแผนการจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารพัสดุล่วงหน้า หลักการตรวจสอบได้ ที่ต้องมีการเก็บข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างอย่างเป็นระบบ เพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบ และหลักความเท่าเทียม ที่หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติต่อผู้ประกอบการทุกรายอย่างเท่าเทียมกัน

ในประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งสำคัญต่อการสร้างความโปร่งใส ร่างกฎหมายได้ระบุให้หน่วยงานของรัฐ อาจจัดให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในขั้นตอนหนึ่งขั้นตอนใดก็ได้้ว เพื่อให้เกิดความโปร่งใส โดยให้มีการจัดให้มีการจัดทำข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact)ที่อาจมีผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมสังเกตการณ์ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และรายงานของผู้สังเกตการณ์ หากพบว่ามีการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ก็ต้องให้มีการเผยแพร่รายงานดังกล่าวต่อสาธารณชน

เห็นได้ว่า ร่าง พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฉบับแรกของประเทศนี้ มีความสำคัญและเป็นเรื่องที่คนไทยทุกคนควรสนับสนุน เพราะจะทำให้กระบวนการการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศ เป็นมาตรฐานมากขึ้น มีการตรวจสอบหรือมีส่วนร่วมสังเกตการณ์โดยบุคคลภายนอก ที่จะสร้างความโปร่งใส และลดความเสี่ยงด้านการทุจริตคอร์รัปชัน

อย่างไรก็ตาม สาระที่มีอยู่ในร่าง พ.ร.บ.ปัจจุบัน โดยเฉพาะในส่วนเกี่ยวกับการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน และการมีส่วนร่วมของประชาชน ยังมีประเด็นที่สามารถปรับปรุงได้อีก เพื่อประสิทธิผลของกฎหมาย อย่างน้อยในสามประเด็น       

หนึ่ง ต้องมีการกำหนดในตัว พ.ร.บ.ให้ชัดเจนว่าผู้ประกอบการที่ทำธุรกิจกับภาครัฐในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง จะต้องเป็นผู้ประกอบการ หรือบริษัทที่มีนโยบายชัดเจน ที่จะไม่ทุจริตคอร์รัปชันในการทำธุรกิจ และมีแนวปฏิบัติและระบบการควบคุมภายในชัดเจน ที่จะขับเคลื่อนนโยบายดังกล่าว ประเด็นนี้สำคัญมาก เพราะถ้าหน่วยงานของรัฐทำการจัดซื้อจัดจ้าง กับบริษัทที่ไม่มีนโยบายในเรื่องการจะไม่จ่ายสินบนหรือทุจริตคอร์รัปชัน ความเสี่ยงต่อคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างก็จะสูงมาก

สอง ในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน ร่างกฎหมายควรระบุให้หน่วยงานของรัฐต้อง (ไม่ใช่อาจ) จัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยไม่จำกัดเฉพาะแต่การจัดทำข้อตกลงคุณธรรม ตัวอย่างเช่น การเข้าร่วมเป็นกรรมการหรือผู้สังเกตการณ์ภายนอก ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ แม้จะเป็นการจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่มีการจัดทำข้อตกลงคุณธรรม ประเด็นนี้จะทำให้ความโปร่งใส ในการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐมีมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน ไม่ใช่เพียงเปิดเผยข้อมูลหลังการจัดซื้อจัดจ้างสิ้นสุดลง และในการจัดซื้อจัดจ้างที่มีการจัดทำข้อตกลงคุณธรรม กฎหมายต้องระบุให้ต้องมีผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมสังเกตการณ์ ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ไม่ใช่อาจมีอย่างที่ระบุอยู่ในร่าง พ.ร.บ.ขณะนี้ ทั้งหมดนี้ก็เพื่อให้ความโปร่งใสโดยการร่วมสังเกตการณ์ของบุคคลภายนอก สามารถเกิดขึ้นได้จริงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ไม่ใช่เป็นไปตามดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ

สาม ควรมีการคานอำนาจมากขึ้นในโครงสร้างคณะกรรมการชุดต่างๆ ที่ระบุในกฎหมาย ที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารการจัดซื้อจัดจ้าง ในเรื่องนี้หลักการกำกับดูแลกิจการสำคัญสองหลักการ ที่ควรต้องมีในกฎหมายฉบับนี้เพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลที่ดี ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศ ก็คือ หลักการมีส่วนร่วมและการคานอำนาจ

ในประเด็นแรก ควรมีผู้แทนจากภาคเอกชนร่วมอยู่ในคณะกรรมการชุดต่างๆ โดยเป็นผู้แทนที่มาจากองค์กรเศรษฐกิจและสภาวิชาชีพ ซึ่งในร่างปัจจุบันหลักการนี้ได้มีการบรรจุไว้แล้วซึ่งเป็นเรื่องที่ดีมาก

ประเด็นที่สอง ประธานคณะกรรมการที่เกี่ยวกับความร่วมมือการป้องกันการทุจริต และการพิจารณาอุทธรณ์และข้อร้องเรียน ประธานคณะกรรมการทั้งสองชุดนี้ ควรเป็นกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิอิสระจากภายนอก ที่เป็นบุคคลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนในแง่คุณธรรมและจริยธรรม ในการทำหน้าที่ ไม่ใช่กรรมการที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐโดยตำแหน่งหรือนักธุรกิจเอกชน ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นกลางในการวินิจฉัยประเด็นที่เกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามแนวทางของ พ.ร.บ.โดยเจ้าหน้าที่รัฐหรือบริษัทธุรกิจซึ่งสำคัญมาก เช่น ถ้าเจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้วินิจฉัยประเด็นการไม่ทำหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐเอง ก็จะเกิดประเด็นความขัดแย้งทางผลประโยชน์ จากที่ไม่ได้มีการคานอำนาจถ่วงดุลที่เหมาะสมระบุไว้ในกฎหมาย

การแก้ไขสามประเด็นนี้จำเป็น ต่อการสร้างประสิทธิภาพ และลดความเสี่ยงด้านการทุจริตคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ ก็อยากฝากเรื่องนี้ไว้กับผู้ที่เกี่ยวข้อง ที่จะผลักดันและตรวจสอบร่างกฎหมายฉบับนี้ เพราะเป็นประโยชน์ของประเทศและส่วนรวม