ประชารัฐ ประชานิยม และรัฐสวัสดิการ (1)

ไปใช้เพื่อแลกกับความนิยม คะแนนเสียง สร้างความพอใจ และสร้างทัศนคติให้ประชาชนเป็นผู้รอรับความช่วยเหลือเพียงอย่างเดียว ประชาชนมีฐานะเป็นเพียง “Subject” หรือ “ผู้ถูกอุปถัมภ์” ของ ”ผู้ปกครอง” ไม่ใช่ “พลเมือง (Citizen)” การนำนโยบายประชานิยมมาใช้อย่างขาดจิตสำนึก และขาดความรับผิดชอบ อาจจะนำมาซึ่งความเสียหายต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในระยะยาว ลดทอนความสามารถในการแข่งขัน สร้างภาระทางการคลังที่อาจนำมาสู่วิกฤติฐานะทางการคลังได้ในอนาคต การใช้นโยบายประชานิยมอาจทำให้สังคมอ่อนแอลง ประชาชนที่ได้รับความช่วยเหลือ อาจขาดความกระตือรือร้นในการช่วยเหลือตนเอง แต่ต้องแยกแยะให้ออกว่า นโยบายไหนเป็นประชานิยมที่ดี และอันไหนจะสร้างปัญหา นโยบายไหนเป็นสวัสดิการโดยรัฐ

หากรัฐบาลไหนก็ตาม ต้องการใช้นโยบายประชานิยมหรือนำเสนอสวัสดิการเพิ่มเติม รัฐบาลต้องตอบคำถามว่า จะหาเงินมาจากไหนเพื่อรองรับมาตรการการใช้จ่ายดังกล่าว ซึ่งการตอบโจทย์ในข้อนี้ ง่ายที่สุด คือ รัฐจำเป็นต้องใช้เครื่องมือทางการคลัง เช่น ภาษี รายได้จากรัฐวิสาหกิจ การปรับปรุงโครงสร้างภาษีของรัฐบาลมีความจำเป็นอย่างมากในการเพิ่มรายได้ให้กับภาครัฐ แต่ภาษีเงินได้ และภาษีนิติบุคคลในปัจจุบัน ไม่สามารถขยายฐานภาษีให้รัฐบาลได้มากขึ้น ดังนั้น รัฐจึงควรหันมาพิจารณาถึงภาษีอื่นๆ ที่สามารถเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรมได้ด้วย เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก และภาษีทรัพย์สินอื่นๆ เป็นต้น เพื่อเป็นหลักประกันที่เพียงพอต่อการใช้จ่ายต่างๆ และไม่ส่งผลกระทบให้กับฐานะทางการคลังในระยะยาว อีกทั้งเป็นแหล่งรายได้ในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคอื่นๆ ในอนาคต เพื่อแก้ไขปัญหาทางสังคม และเศรษฐกิจที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายประชานิยมนั้นเอง

การที่สังคมไทยจะก้าวข้ามพ้นประชานิยมได้นั้น ต้องสร้างระบบรัฐสวัสดิการเข้ามาแทนที่ หากยังไม่มีความพร้อมทางเศรษฐกิจ (ฐานะทางการคลัง) ก็ต้องพัฒนาสังคมสวัสดิการ (คือการจัดระบบสวัสดิการให้สังคมเข้ามามีส่วนร่วมเพื่อลดภาระทางการคลัง) ขึ้นมา นอกจากนี้ ยังต้องสร้าง “ประชารัฐที่มีรากฐานจากประชาสังคม” และ “สำนึกพลเมือง” เพื่อออกจาก “ประชานิยม”

“ประชานิยม” ถูกใช้เป็นวาทกรรมในการแข่งขันและต่อสู้ทางการเมือง ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา และหลายรัฐบาลล้วนใช้นโยบายประชานิยม ด้วยระดับความเข้มข้นที่ต่างกัน บางท่านรังเกียจนโยบายประชานิยม ถึงขั้นจะทำให้เป็นสิ่งต้องห้ามในการดำเนินนโยบายสาธารณะ โดยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ (ซึ่งถือว่าเป็นการปิดกั้นการนำเสนอนโยบายของพรรคการเมืองมากเกินไป) แต่ดูเหมือนว่า เกือบทุกรัฐบาลที่ผ่านมา ไม่ว่าจะมีที่มาแบบไหนก็ตาม ล้วนมีความเป็น “ประชานิยม” ไม่มากก็น้อย ประชานิยมนั้นเองก็มีความหมายหลากหลาย

ส่วน “ประชารัฐ” ตามความหมายอย่างแคบในทางวิชาการ หมายถึง การที่ประชาชนและรัฐร่วมมือกันในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม อย่างรัฐบาลชุดนี้ได้รณรงค์ประชาสัมพันธ์ “สานพลังประชารัฐเพื่อเศรษฐกิจฐานราก” ฉะนั้น แนวนโยบาย “ประชารัฐ” ของรัฐบาลท่านประยุทธ์ ภายใต้การขับเคลื่อนของหัวหน้าทีมเศรษฐกิจชุดใหม่ ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ จึงหมายถึง ความร่วมมือร่วมใจของรัฐและประชาสังคม เพื่อร่วมแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และขับเคลื่อนการพัฒนา มากกว่าจะหมายถึง “ประชารัฐ” ตามความหมายแบบกว้าง อันหมายถึง ประเทศหรือรัฐของประชาชน หากยึดตามแนวทางนี้ ย่อมหมายถึงว่า เราต้องการทำให้เกิดประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ลดอำนาจการผูกขาด ส่งเสริมการเปิดเสรี สนับสนุนการแข่งขัน และเป็นประชาธิปไตยทางการเมือง ทำให้ประเทศและรัฐเป็นของประชาชน เพื่อประชาชน

หากทำให้ นโยบายประชารัฐ มีความแตกต่างโดยเนื้อหาจาก นโยบายประชานิยม ไม่ใช่เฉพาะชื่อเรียกเฉยๆ จึงจะสร้างทางเลือกแห่งนโยบาย ไม่เช่นนั้นจะเป็นเพียงการรีแบรนด์หรือเป็นเพียงการตลาดทางการเมือง เพื่อทำให้เกิดชื่อเรียกที่แตกต่างจากประชานิยม ส่วนเนื้อหาทางนโยบายของประชารัฐบางส่วน มีส่วนเหมือนกับนโยบายประชานิยมก็ไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใด เพราะประชานิยมบางส่วนก็ไม่ได้สร้างปัญหาวินัยทางการคลัง หรือบางทีไปเหมารวมและสับสนไปเอานโยบายรัฐสวัสดิการมาเป็นประชานิยม

คำนิยามหรือความหมายและรูปแบบของประชานิยมนั้น มีความหลากหลาย พอจะแบ่งได้แบบกว้างๆ ไว้ สี่ลักษณะ ดังนี้

คำนิยามที่หนึ่ง ประชานิยม หมายถึง การให้ความสำคัญหรือให้คุณค่ากับประชาชน ในยุคกรีกและโรมันโบราณ มีการถกเถียงกันมากว่า ประชาชนคนธรรมดาสามัญ รวมไปถึงคนชั้นล่างมีความสำคัญต่อประเทศหรือรัฐหรือไม่ และมากน้อยแค่ไหน และคนเหล่านี้ควรมีส่วนร่วมทางการเมืองที่ระดับไหน และควรมีสิทธิเท่าชนชั้นสูงหรือไม่ ฝ่ายที่สนับสนุนแนวคิดแบบประชาธิปไตย เห็นด้วยกับการที่ประชาชนต้องปกครองตัวเอง และไม่มีความจำเป็นต้องเอาอภิชนมาปกครอง อย่างเช่น พระราชาผู้เป็นปราชญ์ (Philosopher King) ตามแนวคิดของอริสโตเติล หรือ เพลโต แนวคิดที่เรียกว่า อภิชนาธิปไตย โดยชนชั้นสูงจึงแตกต่างจากประชาธิปไตยของสามัญชน คนกลุ่มนี้จะต่อต้านแนวคิดแบบประชานิยม

คำนิยามที่สอง ประชานิยม หมายถึง แนวทางในการพัฒนา เป็นแนวทางการพัฒนาที่เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ในประเทศแถบตะวันออก ซึ่งเน้นไปที่การพัฒนาชนบทและภาคเกษตรกรรม ให้ความสำคัญกับเกษตรกรอิสระ เกษตรกรขนาดเล็กขนาดกลางและระบบสหกรณ์ แนวความคิดประชานิยมแบบนี้ เป็นแนวคิดที่ต่อสู้กับแนวคิดที่เน้นหนักพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดใหญ่และการพัฒนาเมือง

 คำนิยามที่สาม ประชานิยม หมายถึง ประชานิยมในประเทศตะวันตก เช่น รัสเซีย และ สหรัฐอเมริกา

ประชานิยมในศตวรรษที่ 19 เกิดขึ้นในรัสเซีย ประชานิยมในยุคนั้น หมายถึง ขบวนการเปลี่ยนแปลงสังคมที่เห็นว่าประชาชน คือส่วนสำคัญที่สุด ประกอบไปด้วย ชาวนาเกษตรกร ประชากรส่วนใหญ่ของประเทศนั่นเอง ประชานิยม หรือ Populism มาจากภาษารัสเซียว่า Narodnichestvo ส่วนคำว่า พวกประชานิยม หรือผู้คนที่เลื่อมใสในแนวคิดแบบประชานิยม เรียกว่า Narodniki หรือ Populists ในภาษาอังกฤษ ปัญญาชนชาวรัสเซียนาม Alexander Herzen เสนอให้ใช้ประชาชนเป็นกำลังหลักในการเปลี่ยนแปลงสังคมให้ก้าวหน้า เขาเรียกร้องด้วยเอาไว้ว่า “จงไปสู่ประชาชน นั่นคือ ที่หมายของพวกเธอ ออกจากสถานศึกษาและแหล่งปัญญาไปสำแดงว่า เธอเป็นนักต่อสู้เพื่อประชาชน”

ขบวนการประชานิยมในรัสเซียส่วนใหญ่ ประกอบด้วยปัญญาชนและนักศึกษาที่เข้าสู่ชนบท เพื่อจัดตั้งเกษตรกรขึ้นมา คนกลุ่มนี้คิดต่างจากพวกลัทธิมาร์กซ์ คือเห็นว่าทางออกหรือทางรอดของรัสเซียในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงประเทศนั้น ไม่ใช่อาศัยการเป็นสังคมนิยมแบบตะวันตก หรือสังคมนิยมแบบลัทธิมาร์กซ์ แต่สิ่งที่ควรทำคือ การรื้อฟื้นระบบสหกรณ์หรือชุมชนปกครองตนเอง

ประชานิยมที่ใช้คำว่า Populism ในภาษาอังกฤษแท้ๆ ที่ไม่ใช่การแปลมาจากภาษาอื่น ปรากฏครั้งแรกในปลายศตวรรษที่ 19 เป็นคำที่ใช้เรียกขานพรรคการเมือง และขบวนการเคลื่อนไหวของเกษตรกรในแถบ Midwest ตอนกลางของประเทศสหรัฐอเมริกา มีการก่อตั้งพรรคประชาชน (People Party) ขึ้นในปี ค.ศ.1892 และเรียกคนของพรรคนี้หรือคนนิยมพรรคนี้ว่า Populists หรือพวกประชานิยม พวกนี้มีนโยบายมุ่งเน้นช่วยเหลือเกษตรกร และเชื่อว่าเกษตรกรที่เป็น “อิสรชน” จะทำให้ระบอบประชาธิปไตยเข้มแข็ง พวกประชานิยมนี้มองว่า การเมืองถูกครอบงำโดยพรรคของกลุ่มทุน ไม่ว่าจะเป็นพรรคแดโมแครต หรือพรรคริพับริกัน ประชาชนจึงควรมีทางเลือกที่สาม พรรคที่ให้ความสำคัญกับภาคชนบทและเกษตรกร

คำนิยามที่สี่ ประชานิยม หมายถึง ประชานิยมในประเทศละตินอเมริกา ประชานิยมแบบละตินอเมริกานั้น ไม่ใช่ขบวนการปฏิรูป หรือขบวนการเปลี่ยนแปลงอะไร เป็นเพียงขบวนการทางการเมืองตามปกติ ที่ใช้มาตรการหรือนโยบายเพื่อหาเสียงหาคะแนนนิยมชิงชัยในการเลือกตั้งเป็นสำคัญ นอกจากนี้ก็ไม่ได้เป็นแนวทางที่ยึดถืออุดมการณ์ทางเศรษฐกิจ การเมืองลักษณะใดลักษณะหนึ่ง มุ่งสร้างความสัมพันธ์ใกล้ชิดระหว่างผู้นำกับประชาชนระดับล่าง คนยากคนจนและกรรมกรในเมือง ประชานิยมแบบนี้ รัฐมีบทบาทสูงในการแทรกแซง และชี้นำเศรษฐกิจและจัดสรรงบประมาณและสวัสดิการให้กับชนชั้นล่างอย่างชัดเจน           

ประชานิยมแบบนี้ถูกธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (พวกเสรีนิยมใหม่) วิจารณ์ว่า ทำให้ประชาชนอ่อนแอ สร้างปัญหาต่อประสิทธิภาพของระบบเศรษฐกิจ ทำให้เกิดวิกฤตการณ์ฐานะทางการคลังในระยะยาว สร้างแรงกดดันอัตราเงินเฟ้อ และ ทำให้ค่าเงินตกต่ำ

ขณะที่นโยบายทางด้านเศรษฐกิจหรือสังคมจำนวนหนึ่ง ที่หลายรัฐบาลในช่วงที่ผ่านมาได้ดำเนินการมีคนเหมารวมเรียกว่า นโยบายประชานิยมนั้น ไม่ใช่นโยบายประชานิยมแบบละตินอเมริกา หากสามารถจัดเป็นประชานิยมในความหมายถึงการให้ความสำคัญ หรือให้คุณค่าแก่ประชาชน หรือแนวทางการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับคนฐานรากมากกว่า นอกจากนี้ บางนโยบายหรือบางมาตรการ ก็เป็นนโยบายสวัสดิการสังคมที่รัฐจัดให้กับประชาชน

ส่วนการที่สังคมไทยหรือนโยบายพรรคการเมือง จะก้าวข้ามพ้นนโยบายประชานิยมแบบละตินอเมริกา สู่การเป็นรัฐสวัสดิการนั้น ยังเป็นเรื่องที่ยังห่างไกลความเป็นจริง สังคมไทยควรเป็นระบบรัฐสวัสดิการหรือไม่ เป็นประเด็นที่ควรจะได้ศึกษาวิจัยอย่างละเอียดต่อไป แต่ไม่ได้เป็นเนื้อหาที่บทความนี้จะนำเสนอ ผู้เขียนเพียงนำเสนอการศึกษาในเบื้องต้นว่า การทำให้ “ไทย” เป็น “รัฐสวัสดิการ” นั้น อาจเป็นเรื่องที่ไม่อาจทำได้ในระยะเวลาอันสั้น (หากมีการพิจารณาอย่างรอบคอบแล้ว เราควรเดินหน้าสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ) เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะว่า รัฐที่เป็นระบบรัฐสวัสดิการนั้น จะต้องมีรายได้จากภาษีอากรให้ได้อย่างน้อยร้อยละ 25-30 ของจีดีพี เพื่อนำไปจัดระบบสวัสดิการพื้นฐานทั้งหมดให้กับประชาชนทุกคน ในขณะที่ไทยมีรายได้ภาษีอากรเพียงร้อยละ 16 ของจีดีพี โครงสร้างงบประมาณเป็นงบประจำมากกว่า 70% เมื่อมีค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการเพิ่มขึ้นอีก ย่อมทำให้สัดส่วนของงบประจำเพิ่มสูงขึ้น ในโครงสร้างงบประมาณ ทำให้ประเทศเหลือเม็ดเงินเพียงเล็กน้อยในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ