แก้ปัญหาทุจริตจัดซื้อจัดจ้างยันเงินคงคลังรัฐบาลถังแตก?

1.พัฒนาการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2475-2500

ประเทศไทยก่อตั้งรัฐวิสาหกิจมาตั้งแต่ปี 2475 โดยคณะราษฎร เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานทางธุรกิจ และหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปี 2488 รัฐบาลได้จัดตั้งขึ้นมาเป็นจำนวนมาก เพื่อบูรณะฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และกิจการที่มีผลโดยตรงต่อความมั่นคง

ปัญหาตกต่ำทางเศรษฐกิจก่อนการอภิวัฒน์ อันเป็นผลจากการตกต่ำของการส่งออก ปัญหาการใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลและวิกฤติฐานะการคลัง ปัญหาการผลิตข้าวและหนี้สินชาวนา และอิทธิพลของชาติตะวันตกที่มีต่อเศรษฐกิจไทย การดำเนินนโยบายจึงดำเนินการภายในกรอบนโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจและทุนนิยมโดยรัฐ (State Capitalism) ซึ่งต่อมา เค้าโครงเศรษฐกิจที่นำเสนอโดย นายปรีดี พนมยงค์ ได้รับการต่อต้านจากกลุ่มที่มีแนวความคิดแบบอนุรักษ์นิยม

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน๒๔๗๕ การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของคณะราษฎร ส่วนหนึ่งคือการมอบหมายให้นายปรีดี ร่างนโยบายเศรษฐกิจที่เรียกกันว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจ เน้นการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและการปรับปรุงการแบ่งปันผลผลิตในสังคม คือมุ่งที่จะใช้ทรัพยากรการผลิตให้เต็มที่ ด้วยการแปลงกระบวนการผลิตของไทยเข้าสู่อุตสาหกรรมโดยรัฐจะเป็นผู้ลงทุนดำเนินการ

ยุคสมัยของคณะราษฎรถือเป็นยุคสมัยของชาตินิยมทางเศรษฐกิจ มีการปฏิรูปเศรษฐกิจให้เป็นเศรษฐกิจแบบชาตินิยม โดยแบ่งออกเป็นสองแนวทางใหญ่ แนวทางแรก คือแนวทางชาตินิยมทางเศรษฐกิจแบบปรีดี พนมยงค์ และแนวทางชาตินิยมทางเศรษฐกิจแบบจอมพล ป. และ หลวงวิจิตรวาทการ ซึ่งเป็นฐานคิดสำคัญในการสนับสนุนให้มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจจำนวนมากในช่วงปี 2475-2500

ในปี พ.ศ. 2481 รัฐบาลได้จัดตั้งบริษัทข้าวไทย ต่อมาได้จัดตั้งธนาคารมณฑล (พ.ศ.2484) จัดตั้งบริษัทไทยเศรษฐกิจประกันภัย (พ.ศ.2485) บริษัทไทยเรือเดินทะเล (พ.ศ.2483) รัฐบาลได้ร่วมกับเอกชนไทยจีน จัดตั้งธนาคารขึ้น เช่น ธนาคารแห่งเอเชียเพื่อการอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม เป็นต้น ทางด้านธุรกิจอุตสาหกรรมและการพาณิชย์ รัฐบาลได้จัดตั้งโรงงานยาสูบ (พ.ศ.2484) บริษัทส่งเสริมอุตสาหกรรม (พ.ศ.2480) บริษัทไทยนิยมพาณิชย์ (พ.ศ.2482) โรงงานฝ้ายสยามและโรงงานกระดาษ จังหวัดกาญจนบุรี (พ.ศ.2475)

ใน พ.ศ.2496 ได้มีการตราพระราชบัญญัติฉบับแรกออกมาเพื่อวางระเบียบในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เรียกว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐ พ.ศ.2496 เปิดโอกาสให้มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่ต้องเสนอผ่านรัฐสภา แต่อาจจะกระทำได้โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา จึงได้มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นจำนวนมากในช่วงนี้ เช่น องค์การรับส่งสินค้าและ พัสดุภัณฑ์ (ร.ส.พ.) องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การแก้ว บริษัทไทยโทรทัศน์ บริษัทเดินอากาศไทย และองค์การน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นต้น 

รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นในสมัยนี้ที่ยังคงดำเนินการมาจนถึงปัจจุบันมีอยู่ ๒๐ กว่าแห่ง และแม้ว่ารัฐบาลจะได้ระดมจัดตั้งรัฐวิสาหกิจจำนวนมากขึ้นในระยะนี้ โดยหวังว่าจะช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ และดึงเอาอำนาจด้านเศรษฐกิจเข้ามาอยู่ในมือของคนไทยแทนที่จะตกอยู่ในมือของคนต่างชาติ แต่สภาพแวดล้อมทางด้านการเมืองในขณะนั้นไม่ได้ช่วยเสริมสร้างให้รัฐวิสาหกิจสามารถบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ เนื่องจากว่าในการหวนกลับมามีอำนาจอีกครั้งหนึ่งนั้น จอมพล ป.พิบูลสงคราม มิได้มีอำนาจในสถานะที่สูงส่งเหมือนอย่างที่เคยเป็นมา แต่ต้องอาศัย การสนับสนุนจากหลายฝ่าย

ในปี 2498 รัฐบาลได้ก่อตั้งบริษัทกระสอบไทยขึ้นในฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยมีจอมพลผิน

ชุณหะวัณ เป็นประธาน ดำเนินการขั้นต้นด้วยการยืมเงินจากองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก ต่อมากลุ่มซอยราชครูของจอมพลผิน ได้ก่อตั้งบริษัทส่งเสริมปอขึ้นเป็นธุรกิจส่วนตัว

จากตัวอย่างข้างต้น ชี้ให้เห็นว่าการบริหารรัฐวิสาหกิจในระยะนี้มิได้เป็นการบริหารเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายพัฒนาอุตสาหกรรมแต่อย่างใด หากแต่เป็นแหล่งผลประโยชน์ที่ คณะผู้ปกครอบประเทศได้รวมกันเข้ามาตักตวงผลประโยชน์เพื่อนำไปสร้างฐานอำนาจทางการเมืองของตนหรือเป็นการตอบแทนกลุ่มคนที่สนับสนุนคณะรัฐประหาร ในขณะเดียวกันธุรกิจส่วนตัวที่ก่อตั้งขึ้นมากนั้นส่วนใหญ่ก็เป็นธุรกิจที่ไม่ช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของชาติมักจะเป็นธุรกิจแบบนายหน้ามากกว่า

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของประเทศไทยในปัจจุบันคือระดับสถานะเศรษฐกิจของไทยอยู่ในช่วงประเทศรายได้ปานกลางเป็นระยะเวลานาน ประกอบกับปัญหาการขาดประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ ทำให้รัฐในปัจจุบันพยายามพัฒนารัฐวิสาหกิจให้เป็นเครื่องมือกระตุ้นเศรษฐกิจ เนื่องจาก หากรัฐวิสาหกิจดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ จะเปรียบเสมือนเครื่องยนต์ในการสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ (Growth Engine) ให้ขยายตัวแบบก้าวกระโดดได้ รัฐบาลโดยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) จึงเห็นควรจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติเพื่อดูแลรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปแบบบริษัทจำกัดมหาชน และ บริษัทจำกัด ซึ่งจะช่วยให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจกลุ่มนี้เป็นไปในทิศทางที่ส่งเสริมสนับสนุนนโยบายเศรษฐกิจของประเทศได้อย่างมีเอกภาพมากขึ้น

๒.พัฒนาการรัฐวิสาหกิจฯ พ.ศ.2500-2516

ภาพรวมของรัฐวิสาหกิจช่วงเวลาดังกล่าว ถือว่าเป็นผลสืบเนื่องมาจากสถานะและพัฒนาการของรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินงานในช่วงก่อนนี้ และได้ส่งผลกระทบต่อกิจการรัฐวิสาหกิจโดยส่วนรวมดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ในช่วงปี พ.ศ. 2500-2516 ภายใต้ระบอบการปกครองแบบเผด็จการทหารและกึ่งเผด็จการ

การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่สุด คือ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในช่วงปี 2500 จากการรัฐประหารด้วยการนำของ สฤษดิ์ ธนะรัชต์ จากรัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม หลังเหตุการณ์วุ่นวายเลือกตั้งไม่โปร่งใส มีการเปลี่ยนแปลงวิสัยทัศน์ แนวทางของนโยบายเศรษฐกิจมาใช้ระบบทุนนิยม และให้ความสำคัญกับกลไกตลาดและบทบาทของเอกชนมากขึ้น

ในช่วงนี้เราจึงเห็นรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่เกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง ในยุคของจอมพลถนอม กิตติขจร การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และการบินไทยในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และเมื่อจอมพลถนอมได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีในครั้งที่สอง ก็มีการตั้งรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ต่อเนื่องได้แก่ ธนาคารกรุงไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย การเคหะแห่งชาติ และการทางพิเศษแห่งประเทศไทย นอกจากนี้ ยังมีรัฐวิสาหกิจขนาดเล็กที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติโดยตรง เช่น สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย และองค์การเภสัชกรรม เป็นต้น

รัฐวิสาหกิจจึงกลายมาเป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์ของผู้ที่มีอำนาจ ทางการเมือง และการที่รัฐวิสาหกิจกระจายอยู่ภายใต้กระทรวงต่างๆ หลายกระทรวง เท่ากับเป็นการปูพื้นฐานให้เป็นแหล่งรายได้ของกระทรวงต่างๆ เหล่านี้ 

กลุ่มผู้สนับสนุนจอมพล ป.พิบูลสงคราม ที่ได้ผลประโยชน์จากการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมากที่สุด คือ กลุ่มของจอมพลผิน ชุณหะวัณ โดยคนกลุ่มนี้ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ในรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เช่น จอมพลผิน ชุณหะวัณ เป็นประธานกรรมการบริษัท กระสอบไทย จำกัด พลตรีประมาณ อดิเรกสาร (ยศขณะนั้น) เป็นกรรมการบริษัทเดินเรือไทย บริษัทเดินเรือทะเล และธนาคารกรุงเทพ เป็นต้น ส่วนกลุ่มสำคัญอีกกลุ่มหนึ่งนั้น จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้เข้าไปคุมสำนักงานสลากกินแบ่ง ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ทำกำไรดีที่สุดแห่งหนึ่ง และต่อมาได้เข้าไปเป็นกรรมการบริหารองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก ซึ่งเป็นแหล่งผลประโยชน์ที่สำคัญของทหารอีกแห่งหนึ่งเช่นกัน

เมื่อการบริหารของรัฐวิสาหกิจตกอยู่ในระบบพวกพ้องทำให้การบริหารงานไม่สามารถดำเนินไปได้ เป็นเหตุให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งไม่ประสบผลสำเร็จในด้านการประกอบการบางแห่งต้องจ้างพ่อค้าคนจีนเข้ามาช่วยดำเนินการ รัฐวิสาหกิจบางแห่งต้องประสบกับความขาดทุนและต้องล้มเลิกกิจการไปในที่สุด เช่น โรงงานกระสอบ โรงงานกระดาษ โรงงานน้ำตาล