กฎหมายโรงงานใหม่กับปัญหาการคานและถ่วงดุลผลประโยชน์

และขณะนี้อยู่ในระหว่างรอการประกาศใช้เป็นกฎหมายในราชกิจจานุเบกษา ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวได้เป็นที่ถกเถียงถึงความเหมาะสมหลายประการไม่ว่าจะเป็นเรื่องความเร่งรีบในการพิจารณา การเข้าไปมีส่วนได้ส่วนเสียในกระบวนการร่างกฎหมายของกลุ่มทุน รวมถึงเนื้อหาซึ่งเปลี่ยนแปลงจากเดิมในหลายประการ ผู้เขียนจึงอยากจะใช้พื้นที่ตรงนี้ชวนท่านผู้อ่านร่วมคิดและถกเถียงเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับนี้ไปด้วยกัน

ร่างกฎหมายโรงงานฉบับใหม่นี้ได้นิยามคำว่า “โรงงาน” หมายถึง อาคาร สถานที่ หรือยานพาหนะที่ใช้เครื่องจักรมีกำลังรวมตั้งแต่ 50 แรงม้าหรือกำลังเทียบเท่าตั้งแต่ 50 แรงม้าขึ้นไป หรือใช้คนงานตั้งแต่ 50 คนขึ้นไปโดยใช้เครื่องจักรหรือไม่ก็ตามเพื่อประกอบกิจการโรงงาน ในขณะที่กฎหมายเดิมนั้นกำหนดให้อาคาร หรือสถานที่ หรือยานพาหนะที่จะอยู่ในความหมายของโรงงานนั้น ต้องใช้กำลังเครื่องจักรรวมตั้งแต่ 5 แรงม้า หรือคนงานตั้งแต่ 7 คนขึ้นไป ส่งผลให้สถานที่ประกอบกิจการโรงงานขนาดเล็กจำนวนมากไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของกฎหมายฉบับใหม่ ทั้ง ๆ ที่โรงงานขนาดเล็กเหล่านี้อาจจะประกอบกิจการที่อาจจะเป็นอันตรายต่อชุมชนและส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าโรงงานขนาดใหญ่

ข้อกังวลในประเด็นดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญซึ่งพิจารณาร่างกฎหมายนี้ ซึ่งได้ตังข้อสังเกตว่า “กรณีนี้ทำให้โรงงานที่มีอยู่ในปัจจุบันที่มีขนาดการใช้เครื่องจักรต่ำกว่าที่กำหนดไม่เข้าข่ายที่จะอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายว่าด้วยโรงงานอีกต่อไป อย่างไรก็ตาม อาจมีโรงงานบางประเภทที่มีเครื่องจักรและโรงงานไม่เข้าข่าย แต่อาจยังมีความจำเป็นต้องควบคุมกำกับดูแลการประกอบกิจการมิให้ก่อเหตุเดือดร้อนรำคาญแก่ประชาชนโดยรอบ”

คณะกรรมาธิการวิสามัญจึงได้ตั้งข้อสังเกตให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องทำการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้สามารถควบคุมกำกับดูแลโรงงานที่ไม่เข้าข่ายตามกฎหมายโรงงานฉบับใหม่ เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายผังเมือง กฎหมายส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม กฎหมายการสาธารณสุข

นอกจากการเปลี่ยนแปลงนิยามของโรงงานแล้ว กฎหมายโรงงานฉบับใหม่ยังได้นิยามคำว่า “การตั้งโรงงาน” หมายถึง การนำเครื่องจักรสำหรับประกอบกิจการโรงงานมาติดตั้งหรือนำคนมามาประกอบกิจการโรงงาน ในขณะที่กฎหมายฉบับเดิมนั้นได้ให้ความหมาย “การตั้งโรงงาน” รวมถึงการก่อสร้างอาคารเพื่อติดตั้งเครื่องจักรด้วย ส่งผลให้ภายใต้กฎหมายใหม่นี้ การก่อสร้างโรงงานสามารถทำได้โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตตามกฎหมายโรงงานแต่อย่างใด

จริงอยู่ที่แม้ว่าการก่อสร้างอาคารโรงงานอาจจะยังต้องขออนุญาตก่อสร้างอาคารตามกฎหมายควบคุมอาคาร หากเป็นกรณีที่เข้าเงื่อนไขกฎหมายควบคุมอาคาร แต่วัตถุประสงค์ของกฎหมายควบคุมอาคารกับกฎหมายโรงงานย่อมแตกต่างกัน ฉบับหนึ่งให้ความสำคัญกับความมั่นคงของอาคารและความปลอดภัยในขณะก่อสร้างอาคาร ในขณะที่อีกฉบับหนึ่งให้ความสำคัญกับการควบคุมมิให้การประกอบกิจการโรงงานก่อให้เกิดอันตรายหรือเดือดร้อนรำคาญแก่ชุมชน ในขณะที่การก่อสร้างโรงงานต้องพิจารณาทั้งสองแง่มุมข้างต้น การก่อสร้างโรงงานโดยไม่ต้องขออนุญาตตามกฎหมายโรงงานฉบับใหม่จึงเป็นการละเลยวัตถุประสงค์ของกฎหมายโรงงานในการป้องกันอันตรายจากการประกอบกิจการที่จะเกิดแก่ชุมชนและสิ่งแวดล้อม

การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือการยกเลิกการต่อใบอนุญาต ตามกฎหมายเดิมกำหนดให้ต้องต่อใบอนุญาตทุก ๆ 5 ปี ซึ่งต้องมีการตรวจสอบว่าสภาพของโรงงานมีลักษณะถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ รวมถึงการตรวจสอบความปลอดภัยของโรงงาน หากโรงงานอยู่ในสภาพที่ทำให้การประกอบกิจการโรงงานอาจจะก่อให้เกิดอันตรายแล้ว เจ้าหน้าที่ก็มีอำนาจที่จะสั่งให้แก้ไขปรับปรุงก่อนที่จะมีการต่อใบอนุญาต แต่กฎหมายฉบับใหม่ได้ยกเลิกมาตรการต่อใบอนุญาตโดยไม่ได้มีมาตรการทดแทนอื่นใดรองรับ ทำให้ภาครัฐขาดเครื่องมือสำคัญในการควบคุมกำกับดูแลโรงงานเพื่อป้องกันอันตรายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการประกอบกิจการโรงงาน

เหตุผลในการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญในเรื่องดังกล่าวก็เนื่องมาจากหลักเกณฑ์การควบคุมการประกอบกิจการโรงงานเดิมมีความเข้มงวดจึงทำให้การพิจารณาล่าช้าซึ่งสร้างปัญหาและอุปสรรคต่อการประกอบกิจการโรงงาน การเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ในการควบคุมจึงมีขึ้นเพื่อให้การควบคุมการประกอบกิจการโรงงานเป็นไปเพียงเท่าที่จำเป็น เกิดความรวดเร็ว ประหยัด และลดภาระแก่ผู้ประกอบกิจการโรงงานโดยเฉพาะกิจการขนาดเล็ก

จะเห็นได้ว่าการลดภาระแก่ผู้ประกอบการนั้นเป็นการที่ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความสำคัญกับการส่งเสริมการลงทุนเป็นอย่างมาก โดยเหยื่อของการส่งเสริมการลงทุนดังกล่าวก็คือการลดและละเลยเพิกเฉยต่อมาตรฐานในการป้องกันอันตรายจากการประกอบกิจการโรงงานที่อาจจะเกิดแก่ชุมชนและสิ่งแวดล้อมนั่นเอง

หากพิจารณาในแง่มุมทางรัฐธรรมนูญแล้วจะพบว่าเสรีภาพในการประกอบอาชีพซึ่งให้การคุ้มครองการประกอบกิจการ สิทธิในชีวิตและร่างกายที่หมายความรวมถึงการมีสุขอนามัยที่ดี สิทธิชุมชนที่ควรจะได้รับการปกป้องจากรัฐ หน้าที่ของรัฐในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การจัดระบบเศรษฐกิจให้ประชาชนได้รับประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ รวมถึงการพัฒนาความสามารถในการแข่งขัน เหล่านี้ล้วนเป็นคุณค่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องปกป้องคุ้มครองและทำให้เกิดขึ้นจริง

ในบางครั้งคุณค่าต่าง ๆ ข้างต้นอาจจะมีความขัดแย้งกันได้อย่างเช่นกรณีกฎหมายโรงงานฉบับใหม่นี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีการคานและถ่วงดุลคุณค่าหรือผลประโยชน์เหล่านี้ให้อยู่ในจุดที่สมดุล ซึ่งโดยหลักแล้วหน้าที่ดังกล่าวมักจะตกแก่ฝ่ายนิติบัญญัติในการตรากฎหมายเพื่อผสานคุณค่าเหล่านั้นให้เป็นไปได้มากที่สุด ในแง่นี้กฎหมายจึงทำหน้าที่เป็นวิศวกรสังคมในการคานและถ่วงดุลคุณค่าผลประโยชน์ให้เกิดความขัดแย้งกันน้อยที่สุดโดยมิได้ละเลยคุณค่าใดคุณค่าหนึ่งเสียทั้งหมดตามแนวคิดกฎหมายในเชิงสังคมวิทยา

กฎหมายโรงงานฉบับใหม่ที่มุ่งมั่นส่งเสริมการลงทุนและความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจแต่ถ่ายเดียวโดยละเลยเพิกเฉยการคุ้มครองชุมชนและสิ่งแวดล้อมจึงเป็นกฎหมายที่ผสานคุณค่าและผลประโยชน์อย่างบิดเบี้ยวและมิได้ทำหน้าที่ในฐานะวิศวกรสังคมแต่อย่างใด.

 

โดย...

สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์