อนาคตอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันไทย ภายใต้กม.พลังงานอียู

ซึ่งเป็นหนึ่งในกลุ่มผู้บริโภคหลักของโลก ดังที่สหภาพยุโรป หรือ EU ได้ดำเนินมาตรการอย่างจริงจังเพื่อลดปัญหาโลกร้อน ซึ่งนับได้ว่าเป็นแนวทางที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนหรือผลประโยชน์ระยะยาวแลกกับการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและการบริโภคในระยะสั้น

ทั้งนี้ การกำหนดทิศทางของมาตรการดังกล่าวได้ส่งผลกระทบต่อประเทศผู้ผลิตสินค้าโภคภัณฑ์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยมีปาล์มน้ำมันเป็นหนึ่งในสินค้ากลุ่มดังกล่าว บทความนี้มุ่งชี้ให้เห็นว่า กฎหมายสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน หรือ Renewable Energy Directive (RED) ของ EU ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่ออุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันและอาจรวมถึงพืชอื่นๆ อาทิ อ้อย และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์อย่างไร และมีความท้าทายอะไรอีกบ้างที่ภาครัฐ และอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันและพืชพลังงานไทยจะต้องเตรียมรับมือ

ขอเริ่มด้วยการทบทวนพัฒนาการด้านมาตรการที่เกี่ยวข้อง โดยย้อนไปในปี 2552 EU ออกกฎหมาย RED เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามพิธีสารเกียวโต โดยกำหนดเป้าหมายการใช้พลังงานหมุนเวียนที่ 20% ของการใช้พลังงานของ EU ภายในปี 2563 ซึ่งประเทศใน EU ต่างเพิ่มการใช้พลังงานหมุนเวียนได้ตามเป้าหมาย โดยทำได้ถึง 17.5% ในปี 2560 อย่างไรก็ดี การส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนได้ก่อให้เกิดผลลบที่คาดไม่ถึงต่อสิ่งแวดล้อม การเพิ่มพื้นที่ปลูกพืชพลังงานทำให้เกิดการบุกรุกป่าและพื้นที่ชุ่มน้ำ

ปาล์มน้ำมันเป็นพืชหนึ่งที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมาย RED โดยสัดส่วนการใช้ปาล์มน้ำมันเพื่อผลิตไบโอดีเซลต่อการใช้น้ำมันปาล์มทั้งหมดของ EU เพิ่มขึ้นจาก 42% ในปี 2551 มาอยู่ที่ 54% ในปี 2561 แม้ราคาน้ำมันโลกในช่วงหลังจะลดลงมาก ขณะเดียวกันพื้นที่ให้ผลผลิตปาล์มน้ำมันทั่วโลกขยายตัว 52% ในช่วงเดียวกัน และเกือบทั้งหมดอยู่ในประเทศผู้ส่งออกหลักได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย ตามลำดับ ในจำนวนนี้เป็นการบุกรุกป่าและพื้นที่ชุ่มน้ำถึงประมาณ 42%

EU จึงปรับปรุง RED ในปี 2561 โดยเพิ่มเป้าหมายการใช้พลังงานหมุนเวียนเป็น 32% ภายในปี 2573 และออกกฎหมายลำดับรองที่คาดว่าจะออกใช้ในปี 2562 กำหนดให้พืชที่จะนับเป็นพลังงานหมุนเวียนต้องไม่อยู่ในกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงต่อการสร้างผลกระทบทางอ้อมต่อพื้นที่สะสมคาร์บอน หรือ High Indirect Land-use Change-risk (HILC)

พืชสำคัญที่อยู่ในกลุ่มนี้คือปาล์มน้ำมัน รวมถึง อ้อยและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ก็อยู่ในกลุ่มเฝ้าระวังที่อาจจะอยู่ในกลุ่ม HILC แต่กฎหมายให้เวลาประเทศสมาชิกปรับตัวและไม่ได้จำกัดการนำเข้าหรือการใช้พืชในกลุ่ม HILC เพียงแต่ประเทศสมาชิกไม่สามารถนำพลังงานจากพืชดังกล่าวมานับในเป้าหมายได้ EU จึงเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่ได้เป็นการเลือกปฏิบัติโดยกีดกันการนำเข้าปาล์มน้ำมันตามที่อินโดนีเซียร้องเรียน

นอกจากนี้ กฎหมายเปิดช่องให้นำพลังงานจากพืชในกลุ่ม HILC มานับในเป้าหมายได้ หากผู้ประกอบการในประเทศสมาชิกแสดงข้อมูลที่มีการสอบทานจากบุคคลที่สามได้ว่า พืชดังกล่าวมาจากพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่ำต่อการสร้างผลกระทบทางอ้อมต่อพื้นที่สะสมคาร์บอน หรือ Low Indirect Land-use Change-risk เช่น เป็นพื้นที่ป่าเสื่อมโทรม หรือเพาะปลูกโดยเกษตรกรรายย่อยด้วยวิธีการที่ยั่งยืนต่อสิ่งแวดล้อม

นอกจาก RED แล้วอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันไทยยังมีความเสี่ยงจากปัจจัยอื่น อาทิ แนวโน้มการใช้รถยนต์ไฟฟ้า กระแสอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และกระแสลดการบริโภคไขมันอิ่มตัว ซึ่งล้วนแต่เป็นแรงกดดันด้านลบต่อราคาปาล์มน้ำมันในประเทศ สอดคล้องกับราคาปาล์มน้ำมันไทยที่ปรับลดลงจาก 4 บาทต่อ กก. ในช่วงเดือน มิ.ย. 61 มาอยู่ที่ 1.9 บาทต่อ กก. ในช่วงเดือน เม.ย. 62 ทำให้รัฐบาลได้มีมาตรการต่างๆ ทั้งการเพิ่มสัดส่วนเอทานอลในน้ำมันไบโอดีเซล อุดหนุนการใช้ไบโอดีเซลบี 20 การอุดหนุนการส่งออก และการนำปาล์มน้ำมันไปผลิตไฟฟ้า แต่ก็ช่วยพยุงราคาได้บางส่วนเท่านั้น

เมื่อมองไปข้างหน้าแล้ว การสนับสนุนด้านราคาแก่ตลาดปาล์มน้ำมันอาจเป็นการส่งสัญญาณไฟเขียวให้กับเกษตรกรในการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ทั้งที่ด้วยสภาพการณ์ที่เปลี่ยนไปข้างต้นภาครัฐอาจจะต้องเริ่มให้ไฟเหลือง แล้วควรผลักดันให้เกษตรกรปรับตัวมาทำ “สวนสมรม” หรือ เกษตรแบบผสมผสานตามแนวพระราชดำริมากขึ้น ใช้เทคโนโลยีมากขึ้นเพื่อช่วยลดต้นทุนการผลิต และลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ ภาครัฐควรสนับสนุนให้ภาคเอกชนสามารถปฏิบัติตามมาตรฐานสินค้าใหม่ทั้งด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมด้วย

ผลของกฎหมาย RED ที่มีต่อปาล์มน้ำมันไทยจึงเป็นตัวอย่างที่ดี ทำให้เราได้เรียนรู้ถึงการดำเนินนโยบายภาคเกษตรตลอดจนนโยบายเศรษฐกิจอื่นๆ ต้องพิจารณาผลได้ผลเสียของทางเลือกอย่างรอบด้าน และผลกระทบระยะสั้นและระยะยาว จึงจะทำให้เราอยู่รอดได้อย่างเท่าทันท่ามกลางความท้าทายต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วในปัจจุบัน

โดย... 

ชวินทร์ อินทรักษ์

ฝ่ายกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทย