โมเดล “ตาข่าย 3 ชั้นเพื่อยุติความยากจน”

คือ “การยุติความยากจนทุกรูปแบบ” (end poverty in all its forms) ภายในปี 2030

แต่ความท้าทาย คือ เราจะทำอย่างไรเพื่อทำให้ความยากจนหมดไป ภายในเวลา 11 ปีข้างหน้า เพราะความพยายามของทั่วโลกในการแก้ปัญหาความยากจน ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา แม้ว่าจะทำให้ความยากจนลดลงไปได้มาก แต่ยังไม่สามารถทำให้ความยากจนหมดไปจากโลกได้ แม้แต่ในประเทศที่พัฒนาแล้วก็ตาม

การยุติความยากจน เป็นเป้าหมายที่สอดคล้องกับแนวคิดของผม ซึ่งได้นำเสนอมาเป็นเวลานานแล้วว่า ต้องการให้ประเทศไทยเป็นประเทศรายได้สูง ไม่มีความเหลื่อมล้ำมากจนเกินไป และไม่มีคนยากจน ยกเว้นคนยากจนโดยสมัครใจ

จากการสำรวจวรรณกรรมทางวิชาการเกี่ยวกับการแก้ปัญหาความยากจน ผมพบว่ามีแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการแก้ปัญหาความยากจนอยู่หลายแนวคิด โดยมี 3 แนวคิดหลัก คือ การลดความยากจน (poverty reduction) การบรรเทาความยากจน (poverty alleviation) และการขจัดความยากจน (poverty eradication) ซึ่งมีการใช้ทดแทนและปะปนกัน ทั้งที่มีความหมายแตกต่างกัน

อย่างไรก็ดี ผมเห็นว่า เราไม่สามารถใช้แนวคิดใดแนวคิดหนึ่งในการยุติความยากจนได้อย่างเบ็ดเสร็จ ผมจึงขอเสนอ "โมเดลตาข่าย 3 ชั้น เพื่อยุติความยากจน” ซึ่งเป็นการบูรณาการแนวคิดหลักในการแก้ปัญหาความยากจน เพื่อให้ครอบคลุมการแก้ปัญหาความยากจนในทุกกลุ่มคนยากจนและทุกมิติของปัญหาความยากจน

ตาข่ายชั้นที่ 1 “การลดความยากจน” เป็นตาข่ายชั้นที่หยาบที่สุด เพราะเป็นการแก้ปัญหาความยากจนในเชิงปริมาณ โดยเน้นมาตรการในระดับมหภาค โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ซึ่งจะมีผลทำให้คนจำนวนมากหลุดพ้นจากความยากจน ผ่านการได้รับโอกาสทางเศรษฐกิจ การไม่ถูกกีดกันทางสังคม และการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย

การลดความยากจนเป็นแนวคิดที่ถูกนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาความยากจนมาเป็นเวลานานหลายทศวรรษ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง แนวทางการพัฒนาของธนาคารโลกในช่วงทศวรรษ 1960 ที่เน้นการสะสมทุน โดยการสนับสนุนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และการพัฒนาอุตสาหกรรม (industrialization)

แนวคิดการพัฒนาเพื่อลดความยากจนได้มีการเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง อาทิ การสร้างสภาพแวดล้อมทางนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อคนยากจน การปฏิรูปสถาบัน การลงทุนในทุนมนุษย์ การส่งเสริมการประกอบการ การส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ การพัฒนาชนบท การสร้างความเท่าเทียม การรักษาทรัพยากรธรรมชาติและการพัฒนาคุณภาพสิ่งแวดล้อม และการจัดการสาเหตุของปัญหาความยากจน เช่น ความไม่สงบ การเมืองที่ขาดความรับผิดชอบต่อประชาชน เป็นต้น

การลดความยากจน แม้ว่าจะสามารถลดคนยากจนได้เป็นจำนวนมาก แต่กลุ่มคนที่จะหลุดพ้นจากความยากจนจากมาตรการนี้ มักจะเป็นผู้ที่มีสมรรถนะในระดับหนึ่ง ซึ่งจะทำให้มีโอกาสในการมีงานทำ ได้รับการยอมรับจากสังคม หรือเข้าไปมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้ และในความเป็นจริง ไม่มีประเทศใดที่สามารถรักษาการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องในระยะยาวได้ จึงจำเป็นต้องมีตาข่ายชั้นที่ 2 เข้ามารองรับ

ตาข่ายชั้นที่ 2 “การบรรเทาความยากจน” คือ การแก้ปัญหาความยากจนในเชิงคุณภาพ กล่าวคือ การลดความรุนแรงและความยากลำบากของกลุ่มคนที่ตกอยู่ในภาวะความยากจน โดยเน้นมาตรการเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม หรือตาข่ายรองรับทางสังคม (social safety net) ด้วยการจัดบริการสาธารณะ ทั้งในแบบถ้วนหน้า การประกัน และการสงเคราะห์

 แนวคิดนี้มีเป้าหมายในการบรรเทาความยากลำบากสำหรับกลุ่มที่มีความเสี่ยงตกเป็นคนยากจน (vulnerable) กลุ่มคนยากจนตามสถานการณ์ (situational poor) และกลุ่มคนที่ไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้เช่น เด็ก คนพิการ ผู้สูงอายุ เป็นต้น

ถึงกระนั้นมาตรการบรรเทาความยากจนก็ยังไม่สามารถแก้ไขความยากจนได้ทุกกลุ่มคน เพราะยังมีกลุ่มคนยากจนอีกส่วนหนึ่งที่ยังไม่สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะ อันเนื่องจากความไม่รู้สิทธิ เข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสาร หรือถูกกีดกันจากมาตรการช่วยเหลือด้านสวัสดิการสังคม ซึ่งทำให้ต้องมีตาข่ายชั้นที่ 3 เข้ามารองรับ ซึ่งเป็นตาข่ายที่ละเอียดมากที่สุด

ตาข่ายชั้นที่ 3 “การขจัดความยากจน” คือ การกำจัดความยากจนในเชิงรุกและเชิงลึก เพื่อทำให้ความยากจนหมดไป หรือทำให้ความยากจนอยู่ที่ระดับต่ำที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ทั้งในแง่จำนวนคนยากจนและความรุนแรงของความยากจน โดยเน้นมาตรการแบบเจาะจงไปยังกลุ่มคนยากจน หรือมาตรการแบบตัดเสื้อพอดีตัว (tailor-made)

แนวคิดนี้มีเป้าหมายช่วยแก้ปัญหาความยากจนแบบรุนแรง (extreme poverty) ความยากจนเรื้อรัง (chronic poverty) หรือความยากจนที่ส่งผ่านจากรุ่นสู่รุ่น (generational poverty) ซึ่งมักเป็นกลุ่มที่เข้าไม่ถึงหรือไม่ได้รับประโยชน์จากมาตรการลดและบรรเทาความยากจน อาทิ คนชายขอบในสังคม และเหยื่อของความไม่ยุติธรรมและการกดขี่ เป็นต้น

การแก้ปัญหาความยากจนให้ได้แบบเบ็ดเสร็จและมีประสิทธิภาพในเชิงต้นทุนนั้น จำเป็นต้องใช้ตาข่ายทั้ง 3 ชั้นอย่างบูรณาการกัน เพราะยิ่งตาข่ายละเอียดมากเท่าไร ยิ่งมีต้นทุนต่อหัวในการแก้ไขปัญหาความยากจนมากขึ้นเท่านั้น เราจึงจำเป็นต้องใช้ตาข่ายแต่ละชั้น ในการรองรับและคัดแยกคนยากจนแต่ละกลุ่มออกจากกัน เพื่อให้ต้นทุนในการแก้ปัญหาความยากจนไม่สูงจนเกินไป

นอกจากนี้ ตาข่ายทั้ง 3 ชั้น ยังช่วยให้เราสามารถกำหนดมาตรการช่วยเหลือที่เหมาะสมกับคนยากจนแต่ละกลุ่มและความยากจนแต่ละมิติ เพราะการขจัดความยากจนให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาความยากจนอันเนื่องมาจากสาเหตุหรือปัจจัยเฉพาะส่วนบุคคล ครอบครัว หรือชุมชน ในขณะที่ตาข่ายชั้นที่ 1 และ 2 เน้นแก้ปัญหาความยากจนในเชิงโครงสร้าง

โมเดลตาข่าย 3 ชั้น เป็นความพยายามในการสร้างกรอบแนวคิดในการยุติความยากจน เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐกิจ ธุรกิจ และประชากิจ นำไปใช้ในการแก้ปัญหาความยากจน แต่การยุติความยากจนจะสำเร็จได้ตามเป้าหมายหรือไม่ ขึ้นอยู่กับความตั้งใจจริง ความทุ่มเท และความร่วมแรงร่วมใจของทุกภาคกิจในการพิชิตเป้าหมายนี้